II SA/Wa 1727/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.), WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant Magda Magdoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2008 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz [...] K. Z. z kancelarii [...] w K. Oddział w W. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) oraz kwotę 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote 80/100) stanowiącą 22% podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [....], odmawiającą R. S. przyznania renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, iż zgodnie z przepisem art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Podkreślił, że warunki określone w cytowanym przepisie muszą być spełnione łącznie, a brak nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia, natomiast przy ponownym rozpatrzeniu wniosku nie stwierdzono istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Prezes ZUS wskazał, iż za szczególną okoliczność usprawiedliwiającą brak wymaganego okresu zatrudnienia należy uznać zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Natomiast wnioskodawca nie wykazał, aby brak uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych był spowodowany okolicznościami, na które nie miał wpływu. W szczególności nie jest nią fakt upływu 6 lat i 2 miesięcy od ustania ostatniego okresu składkowego do orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy w październiku 2006 r., który spowodował brak uprawnień do renty w zwykłym trybie. Organ podniósł, że w wymienionym okresie nie była wobec ubezpieczonego orzeczona całkowita niezdolność do pracy stanowiąca przeciwwskazanie, uniemożliwiające kontynuowanie zatrudnienia. Świadome zaś podejmowanie zatrudnienia bez zgłoszenia do ubezpieczenia i odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne przez ponad 6 lat powoduje negatywne skutki w zakresie przyszłych uprawnień z ubezpieczenia społecznego. Nadto fakt ten nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy. Organ wyjaśnił również, że brak jest możliwości doliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w latach 1969-1972 i 1973-1974 w przypadku ubiegania się o świadczenie w drodze wyjątku. W konkluzji Prezes Zakładu stwierdził, iż obecna niemożność podjęcia zatrudnienia ze względu na orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy oraz brak środków utrzymania nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, które nie jest świadczeniem socjalnym. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. S. brak uprawnień do świadczenia na ogólnych zasadach uzasadnił trudnościami na rynku pracy po 1990 r. oraz pogorszeniem się stanu zdrowia pod koniec 2001 r. Natomiast zasadność przyznania świadczenia w drodze wyjątku umotywował 24-letnim okresem ubezpieczenia, brakiem środków utrzymania i całkowitą niezdolnością do pracy. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. W piśmie procesowym z dnia 3 marca 2008 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r., przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Prezesowi ZUS oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu zarzucił naruszenie art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się do braku, w ocenie Prezesa ZUS, przesłanki szczególnych okoliczności, stwierdził, że stanowisko takie jest nietrafne, arbitralne i nie wynika z analizy materiału zebranego w sprawie. Wskazał, że przyczyny braku zatrudnienia: bezrobocie, od 2001 r. systematycznie pogarszający się stan zdrowia oraz utrata zdolności zarobkowania, były przez skarżącego sygnalizowane. W przedmiocie "szczególnych okoliczności" powołał się na szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w szczególności przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym katem zasługuje na uwzględnienie. W ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych z funduszu gromadzonego na ten cel ze składek ubezpieczonych - przyszłych świadczeniobiorców, przewidziano w art. 83 ust. 1 regulację szczególną. Pozwala ona na uzyskanie w drodze wyjątku świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają wymogów do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. Świadczenia określone w cyt. przepisie są świadczeniami wyjątkowymi także z tego względu, że są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nadto nie mają one charakteru roszczeniowego, bowiem ustawa nie gwarantuje ich wypłaty, pozostawiając rozstrzygnięcie w tym zakresie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wzmiankowana uznaniowość nie oznacza jednak zupełnej dowolności organu przy przyznawaniu (bądź odmowie ich przyznania) świadczeń tego rodzaju. Z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia i wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. W myśl przepisu art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dopuścił się naruszenia powyższych reguł procesowych i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Należy zauważyć, że niesporne są w sprawie okoliczności, iż R. S. był osobą ubezpieczoną, nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem ze względu na orzeczoną, orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] stycznia 2007 r., całkowitą niezdolność do pracy datującą się od [...] października 2006 r., a nadto nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Kwestią sporną jest natomiast przesłanka szczególnych okoliczności, które spowodowały brak uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Prezes Zakładu uzasadnił brak tej ostatniej przesłanki przerwą w ubezpieczeniu w okresie od sierpnia 2000 r. do października 2006 r., w sytuacji nieistnienia przeciwwskazań do kontynuowania zatrudnienia, w postaci orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy oraz podejmowaniem prac dorywczych bez ubezpieczenia, co jest równoznaczne z godzeniem się na negatywne następstwa stąd wynikające odnośnie świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz poglądami doktryny za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznaje się zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, pomimo podejmowania działań zmierzających w tym kierunku. Zwraca się też uwagę na zewnętrzny i obiektywny charakter tych okoliczności oraz ich niezależność od woli ubezpieczonego. Skarżący tak we wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, jak również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazywał na trudną sytuację na rynku pracy oraz pogarszający się od końca 2001 r. stan zdrowia, jako przyczyny braku zatrudnienia połączonego z odprowadzaniem składek na ubezpieczenie społeczne. Organ w niniejszej sprawie nie podjął nawet próby oceny wskazanych okoliczności pod kątem okoliczności szczególnych w rozumieniu art. 83 omawianej ustawy. Okoliczności te muszą być bowiem rozpatrywane na gruncie konkretnej sprawy i przy uwzględnieniu całokształtu materiału dowodowego. Nie wystarczy "szablonowe" stwierdzenie, że bezrobocie co do zasady nie jest okolicznością szczególną, zaś w latach 2000-2006 wobec skarżącego nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy, więc mógł kontynuować zatrudnienie. Ponadto organ nie może obarczyć wyłącznie strony obowiązkiem wykazania, że nienabycie uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym nastąpiło wskutek okoliczności szczególnych. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy nakłada bowiem na Prezesa ZUS przepis art. 7 k.p.a. Z kolei z przepisu art. 9 k.p.a. wynika dla organu obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Wobec bierności organu w toku postępowania, to skarżący dążył konsekwentnie do wykazania, iż brak ubezpieczenia po roku 2000 był rzeczywiście spowodowany pogarszającym się stanem zdrowia, na potwierdzenie czego przedłożył na rozprawie kserokopie kart informacyjnych z pobytów w szpitalach, począwszy od stycznia 2002 r. Stwierdzone naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, obligowały do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezesa Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Rozpoznając sprawę ponownie, organ winien w szczególności przeprowadzić wnikliwie postępowanie dowodowe pod kątem występowania okoliczności szczególnych wynikających z pogarszającego się stanu zdrowia skarżącego oraz bezrobocia. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy, zaś o kosztach w oparciu o przepis jej art. 250 w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia z urzędu przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1399 ze zm.).