II SA/Wa 1727/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Janusz Walawski (spraw.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2013 r. sprawy P. W. na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – oddala skargę – Prezes Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w dniu [...] czerwca 2013 r. wydał postanowienie nr [...], w którym stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ w uzasadnieniu postanowienia podał, że w dniu [...] kwietnia 2013 r. P. W. złożył do Dyrektora Biura Lustracyjnego Instytutu Pamięci Narodowej wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wglądu do akt oraz całości dokumentacji powstałej w związku z prowadzonym postępowaniem wobec P. D. w przedmiocie prawdziwości złożonego przez niego oświadczenia lustracyjnego. Dyrektor Generalny Instytutu Pamięci Narodowej w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. stanowiącym odpowiedź na powyższy wniosek poinformował ww., że pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Dyrektor Biura Lustracyjnego prokurator E. K. wyjaśniła, że weryfikacja prawdziwości oświadczenia lustracyjnego P. D. wobec braku wątpliwości co do zgodności z prawdą tego oświadczenia była poddana analizie w ramach nadzoru służbowego. Poinformowała również, iż obecnie akta wraz z uwagami i zaleceniami co do kontynuowania kwerendy i czynności w tej sprawie zostały przekazane do Oddziałowego Biura Lustracyjnego w W. i pozostają w dyspozycji prokuratora prowadzącego. Wnioskodawca został również poinformowany, że o udostępnienie do wglądu przedmiotowych akt, należy wystąpić bezpośrednio do Dyrektora Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej w W. P. W. w dniu [...] maja 2013 r. skierował do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji pismo określone jako "wezwanie do usunięcia skutków naruszenia prawa". W piśmie tym wskazał na bezpodstawność, a raczej na absurdalność załatwienia sprawy. Wewnętrzna struktura organizacyjna Instytutu Pamięci Narodowej jest dla wnioskodawców obojętna, a obieg dokumentów pomiędzy komórkami organizacyjnymi jest sprawą wewnętrzną Instytutu. P. W. wniósł o niezwłoczne rozpatrzenie jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej zgodnie ustawą o dostępie do informacji publicznej. Dyrektor Generalny Instytutu Pamięci Narodowej w piśmie z dnia [...] maja 2013 r. poinformował ww., że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informacje publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Jednakże ustawodawca w ust. 2 tego przepisu zdecydował, iż przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Taką ustawą jest ustawa z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944 – 1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. 2007 r. Nr 63, poz. 425 z późn. zm.). Ustawa ta jest jedynym aktem prawnym regulującym dostęp do postępowań lustracyjnych, nie wyłączając oświadczeń lustracyjnych. Zgodnie z art. 13 powołanej ustawy dostęp do informacji zawartych w oświadczeniu lustracyjnym możliwy jest poprzez podanie ich do publicznej wiadomości w obwieszczeniu wyborczym i to tylko w stosunku do osób, o których mowa w powołanym przepisie. Inna możliwość uzyskania informacji o danych z oświadczenia lustracyjnego wynika z art. 18 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym każdy ma prawo wystąpić z wnioskiem do Instytutu Pamięci Narodowej o udostępnienie kopii akt sprawy lustracyjnej zakończonej prawomocnym orzeczeniem sądu. Przepis art. 22 ust. 3 stosuje się odpowiednio. Ustawa nie przewiduje natomiast możliwości udostępnienia akt sprawy, która nie jest zakończona prawomocnym wyrokiem sądu. Z tych względów, brak jest możliwości udostępnienia do wglądu akt oraz całości dokumentacji powstałej w związku z prowadzonym postępowaniem lustracyjnym wobec P. D., gdyż nie zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem sądu. O braku możliwości udostępnienia żądanych informacji (dokumentów) P. W. został poinformowany, jak również o tym że jego wniosek nie podlega rozpatrzeniu w trybie decyzji administracyjnej, co oznacza że nie można wnieść od niego środka zaskarżenia przewidzianego w art. 127 § 3 Kpa i z tego względu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy należało uznać za niedopuszczalny, ze względu na brak przedmiotu zaskarżenia. P. W. w dniu [...] lipca 2013 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Prezes Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] czerwca 2013 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zobowiązanie organu do rozpatrzenia złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 3 dni od daty wydania orzeczenia. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że pismo dyrektora Generalnego z dnia [...] maja 2013 r. zawiera minimum elementów koniecznych dla zakwalifikowania go jako decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, do której stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Prawo jednostki do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, ustawodawca podniósł do rangi konstytucyjnej i z tego też powodu prawo to podlega bezwzględnej ochronie sądowej. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ustawodawca przyznał sądom administracyjnym uprawnienia kontrolne wyłącznie w określonych prawem przypadkach. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Na wstępie należy podać, że ustawa z dnia z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 112, poz. 1198 z późn. zm.) nakazuje organowi albo udostępnić informację publiczną zgodnie z wnioskiem albo odmówić jej udostępnienia (w całości lub części), co musi przybrać formę decyzji. Natomiast w przypadku potraktowania żądanej informacji, jako informacji nienoszącej cech informacji publicznej, brak podstawy do działania na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a skierowany do organu wniosek nie zawiązuje postępowania jurysdykcyjnego na jej gruncie. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że żądana informacja stanowi informację publiczną, kwestią sporną jest czy organ zasadnie przyjął, że w sprawie ma zastosowanie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, iż przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określającej odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. To, że informacja ma charakter informacji publicznej, nie oznacza jeszcze, iż możliwy jest do niej nieograniczony dostęp, a w szczególności że zasady i tryb dostępu nie może być uregulowany w sposób odmienny niż w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Obok ustawy o dostępie do informacji publicznej funkcjonują również inne ustawy, regulujące w sposób odmienny i swoisty zasady i tryb dostępu do określonych informacji. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944 – 1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 425 z późn. zm.) ustawa określa zasady i tryb ujawniania informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa oraz treść tych dokumentów, znajdujących się w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (...), tryb składania oraz oceny zgodności z prawdą oświadczeń dotyczących pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z tymi organami w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990. Natomiast art. 18 ust. 5 powołanej ustawy stanowi, że każdy ma prawo wystąpić z wnioskiem do Instytutu Pamięci Narodowej o udostępnienie do wglądu kopii akt sprawy lustracyjnej zakończonej prawomocnym orzeczeniem sądu. Przepis art. 22 ust. 3 stosuje się odpowiednio. Z powyżej przytoczonych przepisów jednoznacznie wynika, że ustawodawca skorzystał z przysługującego mu prawa określonego w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w sposób odmienny określił zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, a których udostępnienia domagał się skarżący. Podkreślić należy, że sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, na organie ciąży jedynie obowiązek poinformowania o tym wnioskodawcy, natomiast organ nie ma obowiązku wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z samego faktu, że żądana informacja stanowi informację publiczną nie można wywodzić, że w sprawie należy stosować przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Taka teza prowadziłaby do wniosku, że regulacja zawarta w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zbędna. Dla skutecznego wniesienia środka zaskarżenia wystarczającym powinno być m.in. przekonanie podmiotu, że została wydana decyzja dotycząca jego praw. Twierdzenie takie powinno być jednak zweryfikowane w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego. Obowiązkiem organu jest zatem przede wszystkim ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, a więc m.in. czy istnieje przedmiot zaskarżenia. Jeżeli wynik ten jest dla wnoszącego środek zaskarżenia negatywny, to organ nie może wydać decyzji merytorycznej. Zgodnie z art. 134 Kpa, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przytoczony przepis stanowi podstawę do wydawania dwojakiego rodzaju postanowień: o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania i o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Każde z tych postanowień oparte jest na różnych przesłankach. Faktycznym następstwem każdego z nich jest nierozpoznanie środka zaskarżenia. Negatywna przesłanka niedopuszczalności odwołania obejmuje zróżnicowaną grupę przyczyn zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, np. ze względu na jej niedoręczenie którejkolwiek ze stron postępowania, czynność organu nie jest decyzją, lecz czynnością materialno-techniczną), niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym czy ostateczny charakter decyzji organu odwoławczego. Podmiotowy charakter mają natomiast przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej, niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. W rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka przedmiotowa, tzn. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w sytuacji, gdy organ nie wydał decyzji administracyjnej, ponieważ nie miał takiego obowiązku. Wbrew twierdzeniu skarżącego pismo Dyrektora Generalnego Instytutu Pamięci Narodowej z dnia [...] maja 2013 r. nie jest decyzją administracyjną. Wniesienie środka zaskarżenia od aktu, który strona odwołująca się uznaje za decyzję administracyjną, a organ odwoławczy tej oceny nie podziela, wywodząc iż przedmiot zaskarżenia decyzją administracyjną nie jest, winien prowadzić do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, na podstawie art. 134 Kpa. W związku z powyższym Sąd uznał, że organ działał w sprawie prawidłowo i zgodnie z prawem, a skarga była niezasadna i podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 poz. 270 z późn. zm.)