II SA/Wa 1727/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra - Błaszczykowska, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Protokolant specjalista Ewa Kielak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2019 r. sprawy ze skargi P. G. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego oddala skargę. Komendant Wojewódzki Policji w R. (zwany dalej organem) rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. po rozpatrzeniu odwołania Pana P.G. (zwanego dalej skarżącym) od rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w O. nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. (zwanego dalej organem I instancji), w przedmiocie w przedmiocie zwolnienia skarżącego z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i mianowania na niższe stanowisko służbowe oraz obniżenia dodatku służbowego, utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny organu I instancji. Organ I instancji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] maja 2018 roku - działając na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 i art. 38 ust. 1 Ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. z 2017 roku, poz. 2067 z późn. zm. zwanej dalej ustawą o Policji) oraz § 2 ust. 1 i § 9 ust 5 w zw. z § 8 ust 8 pkt 1 Rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1236 z późn. zm. zwane dalej rozporządzeniem z dnia 6 grudnia 2001 r.) - zwolnił z dniem 31 maja 2018 r. skarżącego z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i z dniem 1 czerwca 2018 r. mianował na niższe stanowisko służbowe policjanta Ogniwa Interwencyjnego Wydziału Patrolowego KMP w O. oraz obniżył dodatek służbowy o kwotę 124 miesięcznie, tj. do kwoty 124 - tj. o 50 % otrzymywanej stawki. Powyższe organ I instancji uzasadnił tym, że w wyniku przeprowadzonego postępowania dyscyplinarnego prawomocnym Orzeczeniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 roku Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w O. z dnia [...] stycznia 2018 roku, na podstawie którego skarżącego uznano winnym popełnienia zarzucanych przewinień dyscyplinarnych i wymierzono karę dyscyplinarną - wyznaczenie na niższe stanowisko służbowe. Na podstawie art. 108 § 1 kpa decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Skarżący wniósł od przedmiotowego rozkazu personalnego w zakresie obniżenia dodatku służbowego oraz nadania rozkazowi rygoru natychmiastowej wykonalności odwołanie do organu. Wnosił o uchylenie w całości przedmiotowego rozkazu personalnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Ponadto wnosił o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 135 kpa. Ponownie rozpoznając sprawę organ wskazał, że zgodnie z § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzeniem z dnia 6 grudnia 2001 r. mającego odpowiednie zastosowanie do dodatku służbowego, dodatek funkcyjny obniża się w granicach od 20 do 50% otrzymywanej stawki w przypadku naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną. W ocenie organu użycie w powołanym przepisie zwrotu "obniża się" wskazuje, że przepis w tym zakresie skonstruowany jest w oparciu o związanie administracyjne, co nie daje organom żadnej możliwości odstąpienia od wykonania dyspozycji przedmiotowej normy w razie stwierdzenia stanu faktycznego w niej opisanego. Wskazał, że uznaniu właściwych przełożonych pozostawiona została kwestia poziomu, do jakiego mogą oni zmienić świadczenie, gdyż w zależności od własnej oceny mogą je obniżyć od 20% do 50% stawki otrzymywanego przez policjanta dodatku do uposażenia. W sytuacjach przewidzianych w § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 roku obniżenie dodatku jest obligatoryjne. Zdaniem organu jako "szczególnie uzasadniony przypadek" obniżenia dodatku służbowego należy uznać każdy z przypadków wymienionych w § 8 ust. 8 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., w tym m.in. przypadek stwierdzonego naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną (§ 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.). Ustalono, że w dniu 10 grudnia 2017 roku o godz. 21.20 w O. przy Al. J. P. II [...] A przed budynkiem Mazowieckiego Szpitala S., podczas pełnionej służby patrolowej wspólnie z opisanym tam policjantem naruszył dyscyplinę służbową poprzez przekroczenie uprawnień w ten sposób, że w trakcie wprowadzania osoby doprowadzanej P. S. do przedziału dla osób zatrzymanych w pojeździe służbowym niezasadnie zastosował wobec niego środek przymusu bezpośredniego w postaci siły fizycznej – kopnięć, tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji w zw. z art. 14 ust, I i 2 Ustawy z dnia 24 maja 2013 roku o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1120) oraz naruszył dyscyplinę służbową polegającą na wykonaniu czynności służbowej w sposób nieprawidłowy w ten sposób, że nie odnotował w notatniku służbowym miejsca oraz czasu rozpoczęcia i zakończenia poszczególnych czynności związanych z interwencją przeprowadzaną w O. na ul. S. [...] oraz przemieszczaniem się z doprowadzanym do wytrzeźwienia P. S., tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji w zw. § 4 ust. 4 pkt 1 Wytycznych nr 2 Komendanta Głównego Policji z dnia 26 czerwca 2007 roku w sprawie zasad ewidencjonowania, wypełniania oraz przechowywania notatników służbowych (Dz. Urz. KGP nr 13, poz. 104 ze zm.) i z tego powodu został uznany winnym zarzucanych mu przewinień dyscyplinarnych i ukarany karą dyscyplinarną - wyznaczenie na niższe stanowisko służbowe. Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. orzeczeniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 roku po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od orzeczenia nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w O. z dnia [...] stycznia 2018 roku utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 roku, na mocy którego orzeczona została wobec strony kara dyscyplinarna - wyznaczenie na niższe stanowisko służbowe. Zdaniem organu zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż w ramach przeprowadzonego postępowania dyscyplinarnego skarżący został uznany winnym zarzucanego mu przewinienia dyscyplinarnego i ukarany karą dyscyplinarną - wyznaczenie na niższe stanowisko służbowe. Organ wskazał, że dodatek służbowy został obniżony o 50 % i mieści się w granicach zakreślonych przepisami prawa. W ocenie organu czyn popełniony przez funkcjonariusza pozbawia go przymiotów koniecznych do pełnienia służby na określonym stanowisku służbowym Wskazał, że czyny, za które został ukarany dyscyplinarnie są szczególnie naganne, są naruszeniem roty złożonego ślubowania, w której policjant zobowiązał się m.in. do przestrzegania dyscypliny służbowej, do strzeżenia honoru, godności i dobrego imienia służby. Ponadto mają negatywny wpływ na wizerunek Policji, jako instytucji zaufania społecznego. Funkcjonariusz Policji, powinien być wzorem do naśladowania dla innych obywateli, dając im przykład swoim postępowaniem. W ocenie organu nie ma możliwości odstąpienia od wykonania dyspozycji § 9 ust. 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. gdyż mowa jest o tym, że dodatek służbowy "podlega obniżeniu" a w § 8 ust. 8 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., który to przepis miał zastosowanie w niniejszej sprawie, posłużono się zwrotem "dodatek obniża się". Organ wskazał, że nie dopatrzył się naruszenia przepisów art. 107 § 3 kpa, art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 11 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa, art. 108 § 1 kpa oraz § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego: a) art. 107 § 3 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na: 1) dowolnym i niepopartym jakimkolwiek dowodem ustaleniem, że w niniejszej sprawie obniżenie dodatku służbowego o 50 % jest celowe ze względu interes społeczny tożsamy z interesem służby pomimo, iż Skarżącemu nie zostały postawione do dnia wniesienia odwołania żadne zarzuty karne, a od rozkazu personalnego organu przysługują Skarżącemu środki odwoławcze w toku postępowania sądowo - administracyjnego; ii) dowolnym i niepopartym jakimkolwiek dowodem ustaleniem, że w niniejszej sprawie obniżenie dodatku służbowego o 50 % (czyli o maksymalną wartość) jest celowe ze względu interes społeczny tożsamy z interesem służby; iii) nieuwzględnienie przy wymierzeniu zakresu obniżenia dodatku służbowego nagród oraz pozytywnych opinii uzyskanych w toku służby w Policji przez Skarżącego oraz przebiegu jego dotychczasowej służby; b) rażącego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na arbitralnie przyjętych przez organ założeniach, bez przeprowadzenia żadnego postępowania dowodowego; c) art. 107 § 3 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 k.p.a. polegających na braku właściwego uzasadnienia decyzji, w szczególności poprzez brak przedstawienia argumentów przemawiających za obniżeniem dodatku służbowego o 50 %, czyli o maksymalną wartość przewidzianą przepisami prawa oraz brak wskazania podstawy prawnej decyzji; d) art. 108 § 1 k.p.a. poprzez nadanie rozkazowi rygoru natychmiastowej wykonalności w oparciu o niepoparte żadnymi dowodami przyjęcie, że sam fakt wydania decyzji narusza interes społeczny tożsamy z interesem służby; 2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest przepisu § 8 ust. 8 pkt i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na obniżeniu dodatku służbowego pomimo braku uzasadnienia, że w niniejszej sprawie obniżenie dodatku służbowego o 50 % (czyli o maksymalną wartość) jest celowo ze względu interes społeczny tożsamy z interesem służby. Zdaniem skarżącego organy zaniechały przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania mającego na celu ustalenie przebiegu dotychczasowej służby skarżącego, braku wcześniejszej karalności za przewinienia dyscyplinarne, wielu otrzymanych nagród i w konsekwencji niewzięcie tych okoliczności pod uwagę przy określeniu wymiaru obniżenia dodatku służbowego. Wskazał, na całkowicie dowolne, nieuprawnione domniemanie, polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie obniżenie dodatku służbowego jest celowe ze względu na interes społeczny tożsamy z interesem służby pomimo, iż obwinionemu nie zostały postawione do dnia wniesienia odwołania żadne zarzuty karne. Ponadto wskazał, że organ zaniechał w ogóle ustalenia, że w niniejszej sprawie zachodzi przypadek naruszenia interesu służby. Jego zdaniem organ prowadził przedmiotowe postępowanie w sposób rażąco niedbały, czyniąc całkowicie dowolne ustalenia faktyczne (będące w istocie założeniami faktycznymi). Wskazał, że lektura uzasadnienia rozkazu prowadzi do konkluzji, że organ założył a priori, że skarżącemu należy obniżyć dodatek służbowy aż o 50 %. Potwierdza to przebieg niniejszego postępowania oraz treść uzasadnienia rozkazu z dnia 10 lipca 2018 r., w którym organ bez podjęcia jakichkolwiek czynności weryfikacyjnych, orzekł o obniżeniu dodatku o maksymalną wartość. Szczegółowe uzasadnienie zawarł w skardze. W związku z powyższym wnosił uchylenie rozkazu personalnego nr [...] organu i organu I instancji w zaskarżonej części, oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest personalny organu nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. utrzymujący w mocy rozkaz personalny organu I instancji nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie zwolnienia skarżącego z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i mianowania na niższe stanowisko służbowe oraz obniżenia dodatku służbowego. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej ppsa), Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Zaskarżonym rozkazem personalnym organ utrzymał w mocy rozkaz personalny organu I instancji w przedmiocie zwolnienia skarżącego z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i mianowania go na niższe stanowisko służbowe oraz obniżenia dodatku służbowego o kwotę 124 złotych miesięcznie. Skarżący zarzuca decyzji naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy i wnosi o uchylenie rozkazu personalnego organu oraz rozkazu personalnego organu I instancji w zaskarżonej części na podstawie art 135 ppsa. Organy zasadnie wskazują, że Decyzja obniżająca dodatek służbowy jest decyzją związaną, na co wskazuje redakcja § 9 ust. 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. i użyty tam zwrot "dodatek służbowy podlega obniżeniu". W ocenie Sądu organy zobowiązane były do takiego działania w każdym "szczególnie uzasadnionym przypadku". Takim zwrotem posługuje się prawodawca w § 9 ust. 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. lecz jednocześnie odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów § 8 ust. 5-8 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. Oznacza to, że określone w tych przepisach zasady i wskazane przypadki uzasadniające obniżanie dodatku funkcyjnego należy brać pod uwagę przy dokonywaniu wykładni § 9 ust. 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. i podejmowaniu decyzji w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego. W tym kontekście jako "szczególnie uzasadniony przypadek" obniżenia dodatku służbowego należy uznać każdy z przypadków wymienionych w § 8 ust. 8 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., w tym m.in. przypadek stwierdzonego naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną (§ 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.). Skoro prawodawca warunkuje obniżenie dodatku służbowego od przypadków wymienionych w § 8 ust. 8 pkt 1-3 rozporządzenia, to tym samym należy przyjąć, że każdy z tych przypadków traktuje, jako okoliczność stanowiącą podstawę do obniżenia tego dodatku. Natomiast wysokość przyznanego policjantowi dodatku służbowego zależy przede wszystkim od sposobu wykonywania przez funkcjonariusza powierzonych mu obowiązków i zadań służbowych. Zgodnie z § 9 ust. 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. dodatek podlega obniżeniu "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Odesłanie zawarte w powołanym przepisie do odpowiedniego stosowania § 8 ust. 5- 8 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., z zastrzeżeniem ust. 6, oznacza, że tymi szczególnymi przypadkami powodującymi obniżenie pobieranego dodatku służbowego są: naruszenie dyscypliny służbowej, nienależyte wywiązywanie się z obowiązków służbowych, nienależyta realizacja zadań i czynności służbowych, a także zmiana zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustanie innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie dodatku w dotychczasowej wysokości. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "obniża się" wskazuje, że przepis w tym zakresie skonstruowany jest w oparciu o związanie administracyjne, co nie daje organom Policji żadnej możliwości odstąpienia od wykonania dyspozycji przedmiotowej normy w razie stwierdzenia stanu faktycznego w niej opisanego. Uznaniu właściwych przełożonych pozostawiona została jedynie kwestia poziomu, do jakiego mogą oni zmienić świadczenie, gdyż w zależności od własnej oceny mogą je obniżyć od 20% do 50% stawki otrzymywanego przez policjanta dodatku do uposażenia. W sytuacjach przewidzianych w § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 roku obniżenie dodatku jest obligatoryjne. Ustawodawca nie przewiduje przy tym żadnych wyjątków od obowiązku zastosowania takich sankcji finansowych. Restrykcyjny charakter regulacji zawartej w omawianym przepisie sprawia, że musi on podlegać wykładni ścisłej. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynikało, iż w ramach przeprowadzonego postępowania dyscyplinarnego skarżący został uznany winnym zarzucanego mu przewinienia dyscyplinarnego i ukarany karą dyscyplinarną Sąd stwierdził, że organ wziął pod uwagę charakter i okoliczności naruszenia dyscypliny służbowej, czego odzwierciedleniem była najwyższa możliwa wartość obniżenia dodatku. Ponadto czyny, za które został ukarany dyscyplinarnie skarżący wbrew twierdzeniom skargi są wykazane i szczególnie naganne. Stanowią naruszenie roty złożonego ślubowania, w której skarżący zobowiązał się m.in. do przestrzegania dyscypliny służbowej, do strzeżenia honoru, godności i dobrego imienia służby. Ponadto mają negatywny wpływ na wizerunek Policji, jako instytucji zaufania społecznego. Zgodnie z § 9 ust. 2 cytowanego rozporządzenia przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależnia się od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Dodatek służbowy zgodnie z § 9 ust. 5 rozporządzenia, w szczególnie uzasadnionych przypadkach podlega obniżeniu, zaś przepisy § 8 ust. 5 - 8 (dotyczące dodatku funkcyjnego) stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6, określającego sytuacje, w których cofa się dodatek służbowy. Zgodnie z § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia mającego odpowiednie zastosowanie do dodatku służbowego, dodatek funkcyjny obniża się w granicach od 20 do 50% otrzymywanej stawki w przypadku naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną. Zdaniem Sądu należy jednocześnie uznać, iż organ wyczerpująco zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy rozstrzygając sprawę oparły się na materiale prawidłowo zebranym, i dokonały jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, organy uzasadniły w sposób wymagany przez art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ppsa orzekł, jak w sentencji.