II SA/Wa 1730/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Bronisław Szydło, Protokolant Mateusz Rogala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2009 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie: odmowy przyznania zasiłku osiedleniowego: – oddala skargę. Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego decyzją nr [...] z dnia [...] października 2008 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 86 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892), § 2 pkt 4 – 5, § 3 ust. 5 pkt 2 lit. "b", § 9 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe (Dz. U. Nr 140, poz. 1487 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania [...] K. M. od decyzji Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych nr [...] z dnia [...] września 2008 r., w części dotyczącej odmowy przyznania zasiłku osiedleniowego, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podał, iż [...] K. M. pełni zawodową służbę wojskową na stanowisku specjalisty w Inspektoracie Wsparcia SZ w miejscowości B., które objął w dniu [...] września 2007 r., na podstawie rozkazu dziennego nr [...] z dnia [...] września 2007 r., po przeniesieniu służbowym z [...] Pułku [...] w Br. W dniu 13 czerwca 2008 r. oficer wystąpił do Szefa Inspektoratu Wsparcia SZ z wnioskiem o wypłatę diety dla żołnierza i członków jego rodziny za czas przejazdu i pierwszą dobę pobytu w nowym miejscu zamieszkania, ryczałtu na pokrycie kosztów przejazdu do nowego miejsca zamieszkania żołnierza i członków jego rodziny, zasiłku osiedleniowego oraz o zwrot kosztów przewozu urządzenia domowego w kwocie udokumentowanej dowodem zapłaty. Szef Inspektoratu Wsparcia SZ, po rozpatrzeniu ww. wniosku, uwzględnił żądanie K. M. w zakresie diety za czas przejazdu do nowego miejsca zamieszkania, ryczałtu na pokrycie kosztów przejazdu oraz zwrotu kosztów przewozu urządzenia domowego. Odmówił natomiast przyznania zasiłku osiedleniowego. Organ II instancji wyjaśnił, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił m.in. przepis § 9 pkt 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe, który stwierdza, iż zasiłek osiedleniowy nie przysługuje żołnierzowi w razie przeniesienia służbowego żołnierza: 1) do miejscowości, w której żołnierz lub jego małżonek posiada dom lub samodzielny lokal mieszkalny albo jest on zameldowany na pobyt stały; 2) do miejscowości pobliskiej lub do miejscowości, z której istnieje dogodne połączenie komunikacyjne; 3) do miejscowości pobliskiej miejscowości, o której mowa w pkt 1, albo do miejscowości, z której istnieje dogodne połączenie komunikacyjne z miejscowością, o której mowa w pkt 1. Jednocześnie organ odwołał się do definicji legalnych zawartych w cyt. rozporządzeniu i wskazał, że miejscowością pobliską jest miejscowość, której granice administracyjne znajdują się w linii prostej, w odległości nie większej niż trzydzieści kilometrów od granic administracyjnych miejscowości, w której żołnierz zajmuje stanowisko służbowe (§ 2 pkt 5), a miejscowością, z której istnieje dogodne połączenie komunikacyjne jest miejscowość, do której czas dojazdu publicznymi środkami transportu, przewidziany w rozkładzie jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania, bez uwzględnienia dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której żołnierz dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe, z tym że w przypadku, gdy do tej miejscowości istnieją różne możliwości dojazdu, do obliczenia czasu dojazdu przyjmuje się czas jazdy ze stacji (przystanku) o najdogodniejszym połączeniu (§ 2 pkt 7). Dalej organ podniósł, że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, iż miejscem dotychczasowego zameldowania na pobyt stały żołnierza była miejscowość T. (ul. [...]), a tym samym, w zestawieniu z treścią powołanego przepisu, granice administracyjne miejscowości T., znajdują się w linii prostej, w odległości nie większej niż trzydzieści kilometrów od granic miejscowości B., w której żołnierz zajmuje stanowisko służbowe. Zdaniem organu, jest to zatem miejscowość pobliska w rozumieniu przepisów przywołanego rozporządzenia. Według organu, miejscowość B. jest także miejscowością, z której istnieje dogodne połączenie komunikacyjne, bowiem, zgodnie z rozkładem jazdy PKP, czas dojazdu publicznym środkiem transportu ze stacji (przystanku) najbliższej miejscu zamieszkania żołnierza, tj. T., do stacji (przystanku) najbliższej miejscu pełnienia służby – B. – łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin. W ocenie organu, te dwie ustalone okoliczności prowadzą do wniosku, że skarżącemu nie przysługuje zasiłek osiedleniowy. W końcowej części uzasadnienia organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że w rozstrzygniętej decyzją Szefa Inspektoratu Wsparcia SZ sprawie miał zastosowanie przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 października 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe (Dz. U. Nr 192, poz. 1389), a to z tej przyczyny, że przepis ten nie miał w rozpatrywanej sprawie zastosowania. Organ podkreślił, że przepis ten daje prawo do zasiłku osiedleniowego tylko tym żołnierzom, którzy w związku z ostatnim przeniesieniem służbowym dokonanym przed dniem wejścia w życie rozporządzenia przesiedlili się i zameldowali na pobyt czasowy ponad 2 miesiące w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Zważywszy zatem na fakt przesiedlenia i zameldowania skarżącego na pobyt stały w miejscowości B. dopiero w dniu 10 czerwca 2008 r., a więc po dniu wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego (1 listopada 2007 r.), sytuacja przewidziana w hipotezie normy prawnej wynikającej z tego przepisu nie miała w ogóle miejsca. Decyzja Szefa Sztabu Generalnego WP z dnia [...] października 2008 r. nr [...], stała się przedmiotem skargi K. M. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zwrócił się o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi K. M. wskazał, że realizacja przesiedlenia do miejscowości B. uległa wydłużeniu ze względu na zastój na rynku nieruchomości i związane z tym opóźnienie w nabyciu lokalu mieszkalnego w tej miejscowości. Nadto skarżący podniósł, że przesiedlenie podyktowane było także koniecznością zapewnienia córce specjalistycznej opieki medycznej (dostępnej tylko w B.) oraz utrudnieniami związanymi z dojazdami żony z T. do miejsca pracy w B. Z tych względów przesiedlenie wraz z członkami rodziny, jak podał skarżący, nastąpiło, po dokonanym remoncie nowo nabytego mieszkania w B., dopiero w dniu 8 maja 2008 r., a zameldowanie na pobyt stały: żony i córki – w dniu 9 czerwca 2008 r., skarżącego – w dniu 10 czerwca 2008 r. K. M. zaskarżonej decyzji i decyzji utrzymanej nią w mocy, w części dotyczącej odmowy przyznania zasiłku osiedleniowego, zarzucił naruszenie § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 października 2007 r. stwierdzając, że wbrew przyjętej wykładni, powyższy przepis nie określa w jakim czasie miałoby nastąpić przesiedlenie się w związku z ostatnim przeniesieniem służbowym dokonanym przed dniem 1 listopada 2007 r., a tylko wprowadza związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy ostatnim przeniesieniem dokonanym przed 1 listopada 2007 r., a następującym po nim przesiedleniem i zameldowaniem na pobyt czasowy powyżej 2 miesięcy w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Zaznaczył, że wymieniony § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 5 października 2007 r., stanowił podstawę jego wniosku z dnia 13 czerwca 2008 r. o przyznanie zasiłku osiedleniowego, a przepis ten jako przepis o charakterze przejściowym powinien chronić interesy osób, których sprawy realizowane są zarówno przed, jak i po wejściu w życie nowych przepisów. Powołał przy tym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2000 r., sygn. akt SK 7/00, OTK 2000 nr 7, poz. 256. Skarżący nie zgodził się także z dokonaną przez organy interpretacją pojęcia miejscowość pobliska w ramach definicji zawartej w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 maja 2004 r. Podniósł, że definicja nie precyzuje, czy dotyczy tylko skrajnych punktów znajdujących się w najbliższej odległości pomiędzy obydwoma miastami. Według skarżącego granice administracyjne należy rozpatrywać jako całość, a nie fragment, a tak uczyniły organy. Większa część granic obydwu miast (B. i T.), leży bowiem w odległości większej niż 30 km. Za błędne skarżący uznał także zaliczenie przez organ I i II instancji miejscowości T. do miejscowości, z której istnieje dogodne połączenie komunikacyjne przyjmując, że ze stacji T. skarżący ma dogodne połączenie, choć na stacji tej nie zatrzymują się wszystkie pociągi. Przystankiem zaś o najdogodniejszym dla skarżącego połączeniu jest dworzec główny PKP i dworzec autobusowy PKS w T., a przystankiem najbliższym miejsca pełnienia służby PKP B. i dworzec autobusowy PKS w B. W odpowiedzi na skargę Szef Sztabu Generalnego WP wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 26 lutego 2009 r. skarżący popierając wniesioną skargę oświadczył dodatkowo, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, w podobnej sprawie, uwzględnił skargę. Skarżący powołał się na wyrok tego Sądu z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Go 629/08. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że nie narusza ona prawa. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], został zwolniony z dotychczas zajmowanego stanowiska oficera sekcji w [...] Pułku [...] w Br. i przeniesiony na stanowisko specjalisty w Inspektoracie Wsparcia SZ w B., a stanowisko to objął na podstawie rozkazu dziennego z dnia [...] września 2007 r. nr [...]. Poza sporem pozostaje również okoliczność, że przesiedlenie i zameldowanie żołnierza na pobyt stały w B. nastąpiło w dniu 10 czerwca 2008 r. Natomiast podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miało ustalenie w oparciu, o które przepisy należało ocenić uprawnienie skarżącego do zasiłku osiedleniowego. Zdaniem Sądu zarówno organ I, jak i organ II instancji prawidłowo ustaliły, że sytuację prawną skarżącego reguluje przepis art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 ze zm.) oraz przepisy § 2 pkt 4-5 i 7 oraz § 9 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe (Dz. U. Nr 140, poz. 1487 ze zm.). Miarodajną cezurą czasową, dla ustalenia treści przepisów odnoszących się do sytuacji prawnej skarżącego jest okres, w którym skarżący wraz z rodziną przesiedlił się do nowego miejsca pełnienia służby, a nie - jak to usiłuje dowieść skarżący - okres, w którym nastąpiło przeniesienie służbowe. Nie można bowiem zgodzić się ze skarżącym, że w jego przypadku prawo do zasiłku osiedleniowego winno być oceniane w ramach regulacji § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 października 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe (Dz. U. Nr 192, poz. 1389), które weszło w życie 1 listopada 2007 r. Stosownie do treści tego przepisu żołnierzom, którzy w związku z ostatnim przeniesieniem służbowym dokonanym przed dniem wejścia w życie rozporządzenia przesiedlili się i zameldowali na pobyt czasowy ponad 2 miesiące w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, dowódcy jednostek wojskowych, o których mowa w art. 104 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, przyznają, na ich wniosek, należności wymienione w § 3 ust. 1 pkt 1, 2, 4 i 5 rozporządzenia, o którym mowa w § 1. Oczywistym jest, że pomiędzy przeniesieniem służbowym a przesiedleniem i zameldowaniem zawsze zachodzi związek przyczynowo skutkowy, ale z treści przepisu nie wynika, aby wprowadzoną regulacją prawodawca dopuszczał możliwość istnienia przerwy czasowej pomiędzy ostatnim przeniesieniem służbowym, które musi zawsze wystąpić przed dniem 1 listopada 2007 r., a przesiedleniem i zameldowaniem na pobyt czasowy ponad 2 miesiące, które, jak podaje skarżący, może być rozłożone w czasie i przypadać na okres po 1 listopada 2007 r. W ocenie Sądu, taka interpretacja przepisu tworzyłaby trzecią, nową kategorię żołnierzy uprawnionych do zasiłku osiedleniowego. Wówczas prawo do zasiłku przysługiwałoby żołnierzom, którzy: – po pierwsze - zgodnie z złożeniem prawodawcy spełniali w dniu 1 listopada 2007 r. łącznie przesłanki określone w § 2 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego, tzn. przed dniem 1 listopada 2007 r. zostali przeniesieni służbowo i w związku z tym przed tym dniem przesiedlili się i zameldowali na pobyt czasowy powyżej 2 miesięcy w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej – po drugie – nabyli prawo do zasiłku spełniając pozytywne przesłanki określone w § 6 zmienionego rozporządzenia z dnia 28 maja 2004 r. oraz – po trzecie – byliby to ci żołnierze, wobec których dokonano wprawdzie przeniesienia przed dniem 1 listopada 2007 r., ale którzy przesiedlili się i zameldowali na pobyt czasowy powyżej 2 miesięcy w każdym okresie przypadającym po tej dacie. Takiej wykładni przepisu nie można uznać za właściwą. Trzeba bowiem podkreślić, że celem przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego było zabezpieczenie praw tych żołnierzy, których dotknęły skutki przeniesienia przed zmianą rozporządzenia, a którzy nie złożyli w tym okresie stosownych wniosków. Celem przepisu nie była natomiast ochrona praw tych żołnierzy, których skutki przeniesienia dotknęły już w okresie obowiązywania rozporządzenia w nowym brzmieniu, ponieważ w stosunku do nich od początku miały zastosowanie unormowania rozporządzenia już zmienionego. Skoro zatem do skarżącego miały zastosowanie przepisy zmienionego rozporządzenia z dnia 28 maja 2004 r., to zasadne było wydanie decyzji odmawiającej przyznanie zasiłku osiedleniowego z uwagi na treść § 9 w zw. z § 2 4-5 i 7 tego rozporządzenia. I tak, w myśl § 9 pkt 3 rozporządzenia z dnia 28 maja 2004 r. należności, o których mowa w § 5 i 6, nie przysługują w razie przeniesienia służbowego do miejscowości pobliskiej miejscowości, o której mowa w pkt 1, albo do miejscowości, z której istnieje dogodne połączenie komunikacyjne z miejscowością, o której mowa w pkt 1. Z kolei w pkt 1 § 9 mowa jest o przeniesieniu służbowym do miejscowości, w której żołnierz lub jego małżonek posiada dom lub samodzielny lokal mieszkalny, albo jest on zameldowany na pobyt stały. Jeżeli zatem orzekające w sprawie organy ustaliły, że odległość w linii prostej pomiędzy granicami administracyjnymi miejscowości T. – miejscowości dotychczasowego zameldowania na pobyt stały żołnierza – a granicami administracyjnymi miejscowości B. – miejscowości, w której żołnierz pełni służbę - wynosi nie więcej niż trzydzieści kilometrów, to niewątpliwie B. jest miejscowością pobliską w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia. Przy czym obliczenia tej odległości, wbrew twierdzeniom skarżącego, należy zawsze dokonywać przyjmując najbliższą możliwą odległość pomiędzy granicami obydwu miejscowości. W przeciwnym razie organ właściwy do rozstrzygania o prawie do zasiłku osiedleniowego mógłby w sposób dowolny czynić w tym zakresie ustalenia, co stałoby w sprzeczności z celem tego przepisu. Ma on bowiem służyć szacowaniu odległości na potrzeby ustalenia prawa do tych należności, które mają rekompensować żołnierzowi i jego rodzinie dolegliwości związane z przesiedleniem z jednej miejscowości do drugiej – pobliskiej -położonej w odległości nie większej niż 30 kilometrów, a nie od konkretnego miejsca zamieszkania w jednej miejscowości do konkretnego miejsca zamieszkania w drugiej. Za prawidłowe należy uznać także ustalenia poczynione przez organy w części dotyczącej istnienia dogodnych połączeniach komunikacyjnych. W przepisie § 9 pkt 3 w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia wyraźnie mówi się o, odpowiednio: stacji (przystanku) najbliższym miejsca pełnienia służby oraz stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania, a nie, jak to usiłuje wywieść skarżący, stacji o największej możliwej liczbie połączeń. Na użytek tego przepisu prawodawca posłużył się kryterium obiektywnym, uwzględniając również zachodzące zmiany w infrastrukturze komunikacyjnej i wiążąc powyższe z czasem przejazdu wynoszącym nie więcej niż dwie godziny w obie strony. Jak wynikało z ustaleń organu, w przypadku skarżącego pokonanie odległości koleją pomiędzy stacjami w obydwu miejscowościach, wliczając w to przesiadki, zajmowało mniej niż dwie godziny. Nadto należy zwrócić uwagę, że czas przejazdu żołnierza pomiędzy T. i B. wynoszący mniej niż dwie godziny w obie strony jest i tak czasem krótszym od czasu, jaki potrzebny jest na pokonanie odległości pomiędzy dwoma punktami w dużych aglomeracjach miejskich, w których odległość konieczna do pokonania wynosi często więcej niż 30 km (np. Warszawa, czy Katowice) i to nawet przy założeniu, że możliwości komunikacyjne w tych aglomeracjach są znacznie większe niż na odcinku T. – B. Na rozprawie w dniu 26 lutego 2009 r. skarżący uzupełnił zarzuty skargi powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Go 629/08, którym uchylono zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą wydaną w przedmiocie należności za przeniesienie służbowe, w tym o przyznanie zasiłku osiedleniowego. WSA w Gorzowie Wlkp. uchylił powyższe decyzje uznając, że przepis § 9 pkt 2 w zw. z § 2 pkt 5 i 7 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe, w brzmieniu nadanym przez rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 października 2007 r., wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 86 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Z tej przyczyny WSA w Gorzowie Wlkp. odmówił, w rozpoznawanej sprawie, zastosowania wymienionego przepisu rozporządzenia jako niezgodnego z ustawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie będąc związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu (art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), nie podziela poglądu WSA w Gorzowie Wlkp. Zgodnie z delegacją ustawową, zawartą w ust. 2 art. 86 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, Minister Obrony Narodowej był uprawniony do wydania rozporządzenia w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe, jak i do dokonania zmian tego rozporządzenia. Minister miał zatem prawo, na potrzeby tego rozporządzenia, do zdefiniowania takich pojęć jak "miejscowość pobliska" (§ 2 pkt 5), zwłaszcza wobec szybkości zmian warunków komunikacyjnych w Polsce. Utrzymanie pojęcia miejscowości pobliskiej w poprzednim rozumieniu nie odpowiada obecnym realiom komunikacyjnym, zwłaszcza, gdy zważy się na trudności komunikacyjne w dużych aglomeracjach miejskich. W konsekwencji, zdaniem Sądu, wydana przez Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego decyzja odpowiada prawu, a skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.