II SA/Wa 1730/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej B. B. kwotę 268 zł (słownie: dwieście sześćdziesiąt osiem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. (nr [...]), zaskarżoną przez B. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132 ze zm.), na podstawie art. 8a tej ustawy. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył przepis prawa będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji i stwierdził, że zawarte w nim pojęcia: "krótkotrwałość" (służby) i "rzetelność" (wykonywania zadań i obowiązków) są pojęciami nieostrymi. Minister przywołał leksykalne synonimy: "krótkotrwałości" (chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny) oraz "rzetelności" (m. in. gorliwy, niestrudzony, solidny, staranny, sumienny). Zdaniem organu, krótkotrwałość służby należy oceniać przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym (jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa), a dodatkowo proporcjonalnie (w stosunku do całości okresu służby byłego funkcjonariusza). Funkcjonariusz rzetelnie wykonujący zadania i obowiązki to funkcjonariusz, który sumiennie, solidne i dokładne wykonuje obowiązki służbowe. Postawa rzetelnego funkcjonariusza cechuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację obowiązków, ale także wykazywanie inicjatywy w służbie oraz gotowość do realizacji zadań dodatkowych. Organ dodał, że narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, należy traktować jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza, przy czym chodzi tu o zagrożenie inne niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia, a więc zagrożenie rzeczywiste i wyjątkowe. Organ dodał, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie są dostateczną podstawą do wyłączenia stosowania wobec byłego funkcjonariusza przepisów regulujących zasady wyliczenia świadczenia (emerytury, renty inwalidzkiej, renty rodzinnej) w obniżonej wysokości. Uprawnienie z art. 8a ust. 1 ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi, wybitnymi osiągnieciami w służbie, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek. Rozstrzygając sprawę organ podał, że B. B. pełniła służbę od [...] marca 1987 r. do [...] lutego 2006 r., a więc przez 18 lat, 11 miesięcy i 10 dni., z czego, jak wynika z informacji IPN - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z 28 kwietnia 2017 r., od [...] marca 1987 r. do [...] lipca 1990 r. a więc przez okres 3 lat, 4 miesięcy i 16 dni, była to służba na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Zdaniem Ministra, służba skarżącej na rzecz totalitarnego państwa nie była krótkotrwała (chwilowa, przejściowa, tymczasowa), zarówno w ujęciu bezwzględnym jak i proporcjonalnym (stanowiła ok. 20 % całego okresu jej służby). Odnosząc się do przesłanki zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy, określonej w pkt. 2 tego przepisu, organ powołał się na pismo Komendanta Głównego Policji z 29 grudnia 2017 r. i stwierdził, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącą w trakcie pełnienia służby w Policji. Minister wyjaśnił, że z pisma Komendanta Głównego Policji wynika, że B. B. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji (była mianowana na kolejne stopnie i stanowiska służbowe, otrzymywała zwiększony dodatek do uposażenia oraz nagrody pieniężne). Organ dodał, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca pełniła tę służbę z narażeniem zdrowia i życia, rozumianym nie jako potencjalne ryzyko, ale ryzyko rzeczywiste. Świadczy o tym również to, że świadczenie emerytalne skarżącej nie zostało podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2005 r., poz. 734). Zdaniem organu w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem, o którym mowa w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. B. B. nie otrzymała żadnych orderów (odznaczeń państwowych) czy odznak (medalów) resortowych, co prowadzi do wniosku, że nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Charakter służby jak i warunki jej pełnienia również nie dają podstaw do przyjęcia, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. B. B. w skardze do Sądu zarzuciła, że organ nie rozpatrzył sprawy "w ujęciu indywidualnym", o czym świadczy fakt, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jak i innych decyzji organu wydanych na podstawie art. 8a ustawy, są "identyczne". B. B. stwierdziła, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji niezasadnie, z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, przyjął, że służba, którą pełniła przed 31 lipca 1990 r. nie była służbą krótkotrwałą. Skarżąca dodała, że pełniąc służbę na przydzielonym jej stanowisku służbowym "nie mogła wprost narażać życia", niemniej wykonywała powierzone jej obowiązki rzetelnie i starannie. B. B. odnosząc się do przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" podniosła, że z tych samych powodów nie mogła dokonywać "czynności ponadprzeciętnych". Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 4 grudnia 2019 r. skarżąca podniosła m. in., że organ nieprawidłowo przyjął, że pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 3 lata, 4 miesiące i 16 dni, o czym świadczy pismo ZER MSWiA z dnia [...] czerwca 2019 r. oraz decyzja z [...] maja 2019 r. o ponownym ustaleniu wysokości emerytury. Z powołanych dokumentów wynika, że pełniła tę służę przez 2 lata, 10 miesięcy i 16 dni. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z tych dokumentów. B. B. dodała, że od 2006 r. jest inwalidą (III grupa inwalidztwa w związku ze służbą). Skarżąca wniosła o zwrot kosztów postępowania sądowego w postaci kosztów dojazdu do Sądu i z powrotem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) uwzględnił wniosek dowodowy skarżącej, ponieważ uznał, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wyłączenie jest zatem dopuszczalne tylko w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, które kontynuowały służbę "po weryfikacji", już na rzecz państwa demokratycznego. Należy mieć na uwadze, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Wybór natomiast rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywanych na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W rozpatrywanej sprawie organ podjął czynności niezbędne do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego niezbędnego do rozpatrzenia sprawy, jednakże w zaskarżonej decyzji nie dokonał pełnych ustaleń stanu faktycznego i w istocie nie rozpatrzył całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Sprawa nie została rozstrzygnięta z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela (art. 7 k.p.a.). W konsekwencji naruszony został również art. 80 k.p.a., albowiem ocena spełnienia przez skarżącego przesłanek z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie została dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W rozpatrywanej sprawie organ uznał, że nieco ponad trzyletnia służba skarżącej na rzecz totalitarnego państwa (3 lata, 4 miesięcy i 16 dni) nie była służbą krótkotrwałą, skoro wynosiła "około 20% całego okresu służby". Sąd zauważa, że okres służby skarżącej, oceniany w ujęciu proporcjonalnym stanowi ok. 17,6% łącznego okresu jej służby. Co jednak najistotniejsze, Minister oparł się w tym zakresie na informacji IPN -Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, o przebiegu służby skarżącej (z 28 kwietnia 2017 r.), mimo że w aktach sprawy znajduje się pismo - informacja IPN Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z 30 sierpnia 2018 r., z której wynika, że skarżąca pełniła służbę o której mowa w art. 13b ustawy o zapatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, od [...] marca 1987 r. do [...] stycznia 1990 r., a więc sześć miesięcy krócej. Można dodać, że z dokumentu z Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA wskazującego na wysługę lat B. B. na dzień 11 maja 2019 r. wynika, że całkowity okres służby skarżącej na rzecz totalitarnego państwa wynosi 2 lata, 10 miesięcy i 16 dni. Ta okoliczność faktyczna jest o tyle istotna, że organ dokonując oceny spełnienia przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wskazywał w decyzji, że krótkotrwałość winna być rozpatrywana w ujęciu bezwzględnym jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa i w ujęciu proporcjonalnym, a zatem w porównaniu stosunku służby na rzecz państwa totalitarnego do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Organ dokonał zresztą w decyzji oceny spełnienia przesłanki krótkotrwałości służby skarżącego przed 31 lipca 1990 r. właśnie z uwzględnieniem przyjętych przez siebie kryteriów. W związku z tym jednak, że ocena ta oparta została o błędne ustalenia faktyczne w zakresie całkowitego okresu służby skarżącej, konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uwzględni wskazania zawarte w wyroku. Organ ponownie ustali istotne w tej sprawie okoliczności faktyczne, a następnie dokona raz jeszcze oceny spełnienia przez B. B. przesłanek umożliwiających zastosowanie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy). Ocena spełnienia przesłanki krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r. winna być dokonana z uwzględnieniem ustalonego na nowo całkowitego okresu służby skarżącej. Sąd dodaje, że organ powinien rozważyć, w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku," okoliczności podniesione przez skarżącą przed Sądem, dotyczące jej stanu zdrowia i związku tego stanu zdrowia ze służbą. Uwzględniając wskazania przedstawione wyżej Minister uzasadni wyczerpująco swoje stanowisko, powołując okoliczności wzięte pod uwagę, tak aby strona nie miała wątpliwości dlaczego organ rozstrzygnął w taki a nie inny sposób. Zależnie od dokonanej ponownie, wyczerpującej oceny, organ podejmie stosowną decyzję. W konkluzji Sąd stwierdza, że zaskarżona przez B. B. decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) narusza przepisy prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co oznacza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł, jak w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy w zw. z § 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz. 271). Do kosztów tych Sąd zaliczył – jako niezbędne koszty postępowania prowadzonego przez stronę osobiście - koszty przejazdu skarżącej samochodem do Sądu i z powrotem w łącznej wysokości 268 zł.