II SA/Wa 1732/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Danuta Kania (spr.), Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3) zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej K. S. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez K. S., działającą przez profesjonalnego pełnomocnika, jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], utrzymująca w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego [(Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a."], decyzję własną z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] o odmowie przyznania K. S. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes ZUS podniósł, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnia następujące warunki: - jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym; - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności; - nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; - nie ma niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS zauważył również, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie, powinny być spełnione łącznie. Brak spełnienia przez wnioskodawcę którejkolwiek z przesłanek wyklucza możliwość przyznania mu świadczenia w drodze wyjątku. Dalej organ wskazał, że renta w drodze wyjątku nie może być przyznana K. S., ponieważ orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] maja 2011 r. nie została ona uznana za całkowicie niezdolną do pracy, a zatem nie spełnia wymogu całkowitej niezdolności do pracy, o którym mowa w art. 83 ww. ustawy. Powyższe wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Organ wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy, dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Zgodnie z art. 14 ust. 3 ww. ustawy, podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej. Jak z powyższego wynika, orzeczenie lekarza orzecznika ZUS albo orzeczenie komisji lekarskiej ZUS jest wiążące dla organu rentowego, jak również dla Prezesa ZUS, co oznacza, że ta przesłanka nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Dalej Prezes ZUS stwierdził, że nadesłane orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane w trybie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 ze zm.) wydawane jest dla celów pozarentowych. Nie jest ono równoznaczne z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS wydanym w trybie przepisów ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Nie wywiera zatem skutków prawnych, jakie ustawa łączy z orzeczeniem lekarza orzecznika. Organ podkreślił, że fundamentalną zasadą przyznawania świadczeń na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest całkowita niezdolność do pracy wnioskodawcy, orzeczona w trybie przewidzianym prawem przez lekarza orzecznika ZUS lub komisję lekarską ZUS, a nie stwierdzona przez każdego innego lekarza lub wynikająca z subiektywnego przekonania samego zainteresowanego. W niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka niemożności podjęcia pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, zatem brak jest podstaw do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Końcowo organ zauważył, iż przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy w drodze wyjątku ocenie podlega również sytuacja materialna, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Nie jest ono bowiem świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. S. wniosła o jej uchylenie w całości, zarzucając naruszenie: 1. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez dopuszczenie do orzekania w sprawie w I. instancji (tj. na poziomie lekarza orzecznika) tej samej osoby, która już poprzednio badała skarżącą, 2. art. 14 ust. 2a ustawy o emeryturach i rentach z FUS, poprzez wydanie decyzji w sytuacji, gdy skarżąca w terminie odwołała się do Komisji Lekarskiej ZUS, która to Komisja jeszcze nie wydała orzeczenia w sprawie. W uzasadnieniu skargi K. S. wskazała, że od dnia [...] lutego 2001 r. otrzymywała rentę z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Powyższe uprawnienie nabyła na skutek tragicznego, niezawinionego zdarzenia w 1999 r., kiedy została postrzelona w głowę. Powyższe skutkowało poważnym urazem czaszkowo mózgowym, zagrożeniem życia. Obecnie nie widzi [...], ma stwierdzoną [...] pourazową ([...] pourazowa); jej stan zdrowia nie jest stabilny, grozi jej kolejna operacja neurologiczna. W chwili postrzału skarżąca miała 24 lata. Nie wypracowała do tego czasu wymaganego okresu 3 lat składkowych i nieskładkowych, gdyż w okresie poprzedzającym wypadek głównie opiekowała się dziećmi. Orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2010 r. postanowiono zaliczyć skarżącą na stałe do znacznego stopnia niepełnosprawności. Stwierdzono ponadto, iż ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od listopada 1999 r. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżąca wskazała, że podczas ponownego rozpoznawania sprawy przez pracownika organu, którego ocena w niniejszej sprawie ma najważniejsze znacznie (tj. lekarza orzecznika), brała udział dr B. M., która już poprzednio badała uprawnioną. Jednocześnie skarżąca podkreśliła, że w chwili wydawania zaskarżonej decyzji była jeszcze na etapie odwoływania się od orzeczenia lekarza orzecznika ZUS. Do dnia [...] lipca 2011 r. nie zostało wydane orzeczenie Komisji Lekarskiej ZUS. A zatem zaskarżona decyzja jest przedwczesna. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto organ zauważył, iż orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] maja 2011 r. skarżąca nie została uznana za całkowicie niezdolną do pracy, a Oddział ZUS nie powiadomił organu o żadnych działaniach skarżącej podejmowanych w celu wniesienia sprzeciwu od tego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a."], sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego orzeczenia następuje w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonego aktu w oparciu o powołane wyżej przepisy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są zasadne. Zgodnie z treścią art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Przyznanie przedmiotowego świadczenia jest uzależnione od łącznego spełnienia wszystkich czterech przesłanek. Zgodnie z art. 124 ww. ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w postępowaniach w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku Prezes ZUS ma obowiązek stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach Prezes ZUS jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Zobligowany jest do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.). Ciąży na nim także obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Zobowiązany jest również w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.) oraz uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS zaniechał realizacji obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, bowiem nie rozpatrzył należycie okoliczności faktycznych sprawy z punktu widzenia przesłanek wymienionych w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji, co najmniej przedwcześnie uznał, iż brak jest podstaw do przyznania skarżącej renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Tryb wydawania orzeczeń lekarskich w zakresie oceny niezdolności do pracy reguluje powołana wyżej ustawa o emeryturach i rentach z FUS oraz rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 14 grudnia 2004 r. w sprawie orzekania o niezdolności do pracy (Dz. U. z 2004 r., Nr 273, poz. 2711). Zgodnie z art. 14 ust. 1 ww. ustawy, oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy (...), dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Lekarz orzecznik wydaje orzeczenie na wniosek właściwej komórki organizacyjnej ZUS – w sprawach świadczeń wypłacanych przez ZUS lub na wniosek innych podmiotów - w sprawach należących do ich właściwości (§ 2 ust. 1 rozporządzenia). Działa zatem na zlecenie organu uprawnionego do rozstrzygania w konkretnych, indywidualnych sprawach. Lekarz orzecznik wydaje orzeczenie na podstawie bezpośredniego badania osoby ubiegającej się o świadczenie i posiadanej dokumentacji lub na podstawie samej dokumentacji, jeśli jest ona wystarczająca do jego wydania (§ 4 rozporządzenia). Od orzeczenia lekarza orzecznika osobie zainteresowanej przysługuje sprzeciw do komisji lekarskiej ZUS w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego orzeczenia (art. 14 ust. 2a ww. ustawy). Orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji (art. 14 ust. 3 ustawy). Nadzór nad wykonywaniem orzecznictwa o niezdolności do pracy, który obejmuje m. in. kontrolę prawidłowości i jednolitości stosowania zasad orzecznictwa o niezdolności do pracy przez lekarzy orzeczników i komisje lekarskie, sprawuje Prezes ZUS (art. 14 ust. 4 i 5 ustawy). Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] maja 2011 r. wydane zostało przez lekarza orzecznika ZUS orzeczenie stwierdzające, że K. S. nie jest całkowicie niezdolna do pracy. Zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu, jak wskazano w jej uzasadnieniu, została wydana w oparciu o ww. orzeczenie w dniu [...] czerwca 2011 r. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, by skarżąca składała sprzeciw od orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] maja 2011 r., jednak okoliczność tę skarżąca podniosła w skardze do Sądu podkreślając, że zaskarżona decyzja została wydana w toku postępowania odwoławczego przed Komisją Lekarską ZUS rozpatrującą wniesiony przez skarżącą sprzeciw od ww. orzeczenia lekarza orzecznika ZUS. Obecna na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 15 grudnia 2011 r. pełnomocnik skarżącej złożyła do akt sprawy kopię pisma z dnia [...] czerwca 2011 r. stanowiącego - skierowany do Komisji Lekarskiej ZUS - sprzeciw od orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] maja 2011 r. oraz kopię dowodu nadania ww. pisma w Urzędzie Pocztowym w dniu [...] czerwca 2011 r. (k. [...] i [...] akt sądowych). Z treści skargi wynika, że do dnia [...] lipca 2011 r. nie zostało wydane orzeczenie Komisji Lekarskiej ZUS w przedmiotowej sprawie. Zaistniała sytuacja oznacza, że stan faktyczny przedmiotowej sprawy nie został należycie wyjaśniony, a ocena zdolności do pracy skarżącej nie została dokonana z zachowaniem odpowiedniego trybu określonego w powołanej wyżej ustawie o emeryturach i rentach z FUS, co czyni uzasadnionym zarzut skargi w odnośnym zakresie. Powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Bez wpływu na ww. ocenę pozostaje argumentacja Prezesa ZUS podana w odpowiedzi na skargę, iż Oddział ZUS nie powiadomił organu o działaniach skarżącej podejmowanych w celu wniesienia sprzeciwu od orzeczenia lekarza orzecznika ZUS. Brak wiedzy organu w odnośnym zakresie nie może konwalidować wskazanych powyżej naruszeń prawa. Nieuzasadniony jest natomiast zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez "dopuszczenie do orzekania w sprawie w I. instancji (tj. na poziomie lekarza orzecznika) tej samej osoby, która już poprzednio badała skarżącą". W myśl powołanego przepisu pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten jest adresowany do pracownika organu, a nie biegłego rzeczoznawcy jakim jest lekarz orzecznik ZUS wydający orzeczenie w przedmiocie niezdolności do pracy. Lekarz orzecznik nie jest pracownikiem organu w rozumieniu ww. przepisu, nie bierze także udziału w wydaniu decyzji. Lekarz orzecznik ZUS jest natomiast osobowym źródłem dowodowym, który dostaracza środka dowodowego w postaci wydanego przez siebie orzeczenia w przedmiocie niezdolności do pracy. Z tego względu okoliczność wydania wobec skarżącej orzeczenia z dnia [...] grudnia 2009 r., a następnie z dnia [...] maja 2011 r. przez tego samego lekarza orzecznika ZUS [...]. Oddziału ZUS w W. - lek. med. B. M. - nie narusza art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Mając na względzie wszystko powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł - na podstawie art. 152 p.p.s.a. - jak w pkt 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. jak w pkt 3 sentencji. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Prezes Zakładu ponownie rozpatrzy sprawę uwzględniając obowiązki organu odwoławczego wynikające z powołanych wyżej reguł postępowania administracyjnego oraz przepisów ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.