II SA/Wa 1736/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bronisław Szydło, Asesorzy WSA Jarosław Trelka, Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi H. D. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie prawo do osobnej kwatery stałej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości II SA/Wa 1736/06 UZASADNIENIE Dyrektor [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] działając na podstawie art. 13 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z roku 2005 Nr 41 poz. 398 ze zm.) decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. umorzył postępowanie w sprawie wniosku pana H. D. w sprawie wydania decyzji o zachowaniu prawa do kwatery stałej. W uzasadnieniu organ podniósł, iż strona otrzymała pomoc finansową w formie zwrotnej na budowę domku jednorodzinnego w 1985 r. i uzupełnionej decyzją z dnia [...] lutego 1990 r. W roku 1992 r. pan H. D. zwrócił przyznaną pomoc finansową, a w roku 1995 r. WRZKB w [...] poinformował wnioskodawcę, iż odsyła przyznaną pomoc jako zwrot niezasadny, a następnie decyzją nr [...] dokonał zmiany zaliczkowej pomocy na bezzwrotną. Decyzja ta została uchylona przez organ drugiej instancji. Następnie Dyrektor [...] WAM w dniu [...] września 2003 r. wydał decyzję stwierdzającą, iż w związku z uzyskaniem pomocy finansowej strona nie zachowała prawa do kwatery stałej. Decyzja ta została utrzymana przez organ drugiej instancji, a następnie uchylona przez wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] maja 2005 r. Rozpatrując ponownie wniosek pana H. D. organ stwierdził, że w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej ( Dz. U. Nr 116 poz. 1203 ze zm.) zmieniła się treść art. 23 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Co spowodowało, iż przepisy obecnie obowiązujące nie przewidują możliwości stwierdzenia w drodze decyzji administracyjnej prawa do zachowania lub nabycia uprawnień do kwatery , a zatem postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W dniu 29 maja 2006 r. odwołanie od powyższej decyzji złożył pan H. D.. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podkreślił, że w dniu 1 lipca 2004 roku weszła w życie nowelizacja ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej dokonana ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z przepisem art. 18 ust. 2 cyt. ustawy właściwość rzeczową i miejscową oddziałów terenowych Wojskowej Agencji Mieszkaniowej przejmują właściwe miejscowo oddziały regionalne WAM. Z dyspozycji art. 19 ust. 1 ustawy nowelizującej wynika, że do spraw wszczętych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, lecz nie zakończonych ostatecznymi decyzjami, stosuje się przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy o zakwaterowaniu (...). Nowelizując ustawę o zakwaterowaniu (...) ustawodawca zmienił brzmienie przepisu art. 23 cyt. ustawy umożliwiającego do dnia 30 czerwca 2004 roku orzekanie przez organy Agencji o zachowaniu lub nabyciu uprawnień do kwatery. W związku z tym stwierdzić należy, iż brak jest obecnie podstawy prawnej do wydania decyzji o nabyciu (bądź nie) uprawnień do kwatery przez Pana H. D.. Przyjmując za podstawę orzekania przepisy prawa obowiązujące w dniu rozstrzygania, Dyrektor [...] WAM w [...] słusznie umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w przedmiocie uprawnień do kwatery wszczęte na wniosek skarżącego złożony w dniu 14 sierpnia 2003 roku. Organ odnosząc się natomiast do zarzutów strony wyjaśnił, że wypłata ekwiwalentu w zamian za rezygnację z kwatery następuje na podstawie umowy. Zatem trybem dopuszczalnym w tej sprawie jest tryb cywilnoprawny, co powoduje niedopuszczalność rozstrzygania w formie decyzji administracyjnej. Z szerokiego orzecznictwa sądowego również wynika, że problematyka ekwiwalentu pieniężnego należy do wyłącznej kompetencji sądów powszechnych. Jak wykazano powyżej, wskutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] decyzji Dyrektora [...] WAM w [...] oraz decyzji Dyrektora [...] WAM w [...], rozstrzygających w przedmiocie uprawnień skarżącego do kwatery, w obrocie prawnym pozostał wniosek Pana H. D. z dnia 14 sierpnia 2003 roku, który zgodnie z zawartą w art. 6 kpa zasadą praworządności został rozpatrzony na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Zawarta w uzasadnieniu w/w wyroku ocena prawna wyrażona przez WSA dotyczyła zagadnienia pomocy finansowej. Nie można zatem zdaniem Prezesa WAM uznać, że organ I instancji naruszył przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), ponieważ zaskarżona decyzja o tym nie rozstrzygała. W dniu 11 lipca 2006 r. skargę na powyższą decyzję złożył pan H. D.. Skarżący zarzucił organom orzekającym w sprawie błędne przyjęcie, iż uzyskał pomoc finansową w trybie art. 87 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej podczas, gdy takiej pomocy nie otrzymał. Skarżący podkreślił także, iż organy orzekające w sprawie działały bardzo opieszale, lekceważąc treść orzeczenia WSA w [...]. Skarżący podkreślił, iż wedle jego zdania postępowanie powinno się toczyć według przepisów ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu przed wejściem w życie zmian wprowadzonych nowelizacją z dnia 16 kwietnia 2004 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.) do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Rozpatrywana pod tym względem skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, iż postępowanie prowadzone przez Wojskową Agencję Mieszkaniową powinno toczyć się wedle przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z roku 2000 Nr 98 poz. 1071 ze zm.). Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie powinien szczególnie przestrzegać zasad postępowania administracyjnego określonych w rozdziale 2 działu I Kpa. Podkreślić należy, że zasady postępowania administracyjnego nie mają charakteru deklaracji politycznych, wskazówek lub postulatów, ale mają charakter norm prawnych (por. orzeczenie NSA z dnia 4 czerwca 1982 r. sygn. akt I SA 258/82 opublikowane ONSA 1982 Nr 1 poz. 54). Zasady te obowiązują we wszystkich stadiach postępowania administracyjnego i we wszystkich jego instancjach. Organy administracji publicznej są zobowiązane do stosowania zasad wraz z innymi przepisami Kodeksu, które pozostają w merytorycznym i funkcjonalnym związku z jedną lub kilkoma zasadami. Naruszenie przez organy administracji zasad postępowania administracyjnego zawsze skutkuje wadliwością decyzji administracyjnej (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Zakamycze 2000 s. 120). Dotyczy to szczególnie wyrażonej w art. 6 zasady praworządności oraz wskazanej w art. 7 zasady prawdy materialnej. Pierwsza z wymienionych zasad wskazuje, iż organ administracji powinien działać na podstawie prawidłowo zidentyfikowanych przepisów obowiązującego prawa, w tym także prawa materialnego. Organ administracji ma obowiązek w prawidłowy sposób ustalić znaczenie normy prawnej i następnie powinien konsekwentnie stosować określoną normę prawną (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2004 s. 66). Druga ze wskazanych zasad nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania prawa (W. Dawidowicz Ogólne postępowania administracyjne Warszawa 1990 s. 108). W rozpatrywanej sprawie organ uchybił tym wymaganiom. Jak wynika z akt sprawy ograny Wojskowej Agencji Mieszkaniowej orzekając w sprawie wniosku pana H. D. z dnia 14 sierpnia 2003 r. wskazały, iż skarżący wniósł o przyznanie mu prawa do zachowania prawa do kwatery. Uznano zatem, iż na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej do wniosku skarżącego należy zastosować treść art. 23 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z roku 2005 Nr 41 poz. 398 ze zm.) w brzmieniu ustalonym przez ww. nowelizację. Jednak należy podkreślić, że zarówno Dyrektor [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...], jak i Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nie zbadali dokładnie treści wniosku pana H. D. z dnia 14 sierpnia 2003 r. Skarżący bowiem wnosił o wydanie decyzji, w której jednoznacznie zostanie ustalone jego prawo do przydziału mieszkania służbowego lub ekwiwalentu pieniężnego za nieposiadanie mieszkania służbowego. Organy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej uznały zaś, iż wniosek dotyczy jedynie sprawy związanej z prawem do przydziału lokalu mieszkalnego. Tymczasem skarżący wnioskował alternatywnie także o ustalenie prawa do ekwiwalentu pieniężnego za nieposiadanie mieszkania służbowego. Wniosek w tym zakresie nie został rozpatrzony, a organ nie ustalił jakie jest rzeczywiste żądanie strony. Jeśliby uznać, że skarżący wnosi o wypłatę ekwiwalentu za rezygnację z prawa do kwatery stałej, to w tym wypadku, zgodnie z art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, stosuje się przepisy obowiązujące do dnia 30 czerwca 2004 r. W sprawie, zatem, organ nie ustalił rzeczywistej treści żądania skarżącego, w wyniku czego błędnie zastosował przepisy prawa materialnego. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.