II SA/Wa 1736/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Danuta Kania, Protokolant specjalista Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2017 r. 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] marca 2017 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...]; zwane dalej "Stowarzyszeniem" zwróciło się do Ministra Sprawiedliwości, w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, z późn. zm.); zwanej dalej "u.d.i.p.", o udostępnienie: 1. kalendarza Ministra Sprawiedliwości za okres od dnia [...] listopada 2016 r. do dnia [...] marca 2017 r. albo wymienienie wszystkich spotkań/wydarzeń z tego okresu poprzez podanie daty, godziny (jeżeli występuje), osób, z którymi odbyło się spotkanie (jeżeli występuje), instytucji, w której odbyło się spotkanie/wydarzenie, 2. księgi wyjść/wejść Ministerstwa za okres od dnia [...] listopada 2016 r. do dnia [...] marca 2017 r., 3. rejestru umów za okres od dnia [...] listopada 2016 r. do dnia [...] marca 2017 r., 4. informacji o przyznanych nagrodach pracownikom Ministerstwa od dnia [...] listopada 2016 r. do dnia [...] marca 2016 r. poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty nagrody oraz uzasadnienia przyznania nagrody, 5. podania adresu strony BIP, na której publikowana jest pełna dokumentacja pokontrolna z okresu od dnia [...] stycznia 2017 r. do dnia [...] marca 2017 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. organ poinformował wnioskodawcę, że kalendarz Ministra Sprawiedliwości (punkt 1 wniosku) oraz księga wejść/wyjść (punkt 2 wniosku) nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz przesłał zestawienie umów zawartych w okresie od dnia [...] listopada 2016 r. do dnia [...] marca 2017 r., realizując punkt 3 wniosku. W zakresie zaś punktu 4 wniosku wyjaśnił Stowarzyszeniu, że od dnia [...] listopada 2016 r. do dnia [...] marca 2017 r. Ministerstwo Sprawiedliwości wypłaciło nagrody ze środków przeznaczonych na wynagrodzenia osobowe dla pracowników Ministerstwa łącznie w wysokości [...] zł brutto, w tym także pracownikom, którym zostały powierzone zadania realizowane w ramach Programów Operacyjnych "[...]" oraz "[...]", łącznie [...] zł brutto. Powyższe żądanie dotyczy 813 pracowników Urzędu i w związku z tym organ uznając, że opracowanie żądanej informacji wypełnia przesłanki przetworzenia informacji wezwał Stowarzyszenie – w terminie 14 dni – do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Wobec nieudzielenia przez wnioskodawcę odpowiedzi na powyższe wezwanie Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., odmówił Stowarzyszeniu udostępnienia przetworzonej informacji publicznej o nagrodach przyznanych pracownikom Ministerstwa Sprawiedliwości od dnia [...] listopada 2016 r. do dnia [...] marca 2017 r., poprzez podanie imienia i nazwiska pracownika, wysokości indywidulanej nagrody i indywidualnego uzasadnienia przyznania nagrody. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), utrzymał w mocy poprzednią decyzję z dnia [...] lipca 2017 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że żądane przez wnioskodawcę informacje pozostają rozproszone, a status poszczególnych pracowników Ministerstwa Sprawiedliwości, którzy otrzymali nagrody nie został rozstrzygnięty i wymaga odrębnej analizy dla każdej z blisko 850 nagrodzonych osób. Stwierdził, że organ nie posiada gotowych informacji, które mógłby udostępnić, a udzielenie odpowiedzi na wniosek wymagałoby od organu podjęcia szeregu czynności. Wyjaśnił, że status pracowników Ministerstwa, jako osób pełniących funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p., nie został sporządzony w formie "gotowego" dokumentu. Aby zatem ustalić status każdej z nagrodzonych osób należałoby dokonać analizy jej dokumentacji kadrowej. Potrzebnych informacji należałoby poszukiwać w opisach stanowisk pracy, zakresach czynności na danym stanowisku oraz udzielonych pełnomocnictwach i upoważnieniach. Zaznaczył, że pracownicy objęci zakresem wniosku nie stanowią jednolitej grupy. Osoby te zajmują różne stanowiska, a więc zakres ich kompetencji nie jest jednorodny. W każdym przypadku zakres uprawnień może być indywidualnie ustalany przez pracodawcę, a ściągnięcie akt osobowych jest niezbędne. Na podstawie tak wyselekcjonowanych dokumentów należałoby przeprowadzić merytoryczną analizę kompetencji w celu ustalenia, czy mieszczą się one w definicji osoby pełniącej funkcję publiczną. W niniejszej sprawie liczba dokumentów, które wymagają analizy przekracza 800 tomów akt osobowych, co spowodowałoby oddelegowanie co najmniej kilkunastu pracowników merytorycznych na minimum miesiąc. W ocenie organu Stowarzyszenie nie udzielając odpowiedzi na wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego nie dostarczyło żadnej informacji, która pozwoliłaby na uznanie, że podjęcie opisanego nakładu pracy jest uzasadnione szczególnym znaczeniem żądanych informacji dla interesu publicznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciło naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez nadmierne ograniczenie prawa do informacji publicznej, 2. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez błędne przyjęcie, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy informacji przetworzonej. Strona skarżąca stwierdziła, że żądana informacja publiczna istniała w dniu złożenia wniosku, a zatem nie zachodziła potrzeba jej wytworzenia. Zrealizowanie wniosku wymagało wyłącznie odpowiedniego wyszukania i przekazania informacji. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazało, że szeroki zakres wniosku, pracochłonność czy czasochłonność udostępnienia informacji publicznej nie stanowią przesłanek uznania, że wnioskodawca zwraca się o udostępnienie informacji przetworzonej. W jej ocenie przedmiotem złożonego wniosku była informacja prosta, a nie jak stwierdził organ informacja przetworzona, bowiem została ona wytworzona, obiektywnie istnieje, a zatem jej udostępnienie nie wiąże się z koniecznością przekształcenia informacji publicznej. Realizacja żądania nie wymagała czynności intelektualnych, tylko odszukania właściwych informacji i ich zestawienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga jest uzasadniania lecz z innych powodów niż zostały w niej podane. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, z późn. zm.). Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Natomiast stosownie do treści art. 17 ust. 1 i 2 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] dotycząca odmowy udostępnienia Stowarzyszeniu informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Tym samym wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny co jest jego przedmiotem. Z przepisów u.d.i.p. nie wynika bowiem konieczność pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a to z tego względu, że żądając udostępnienia informacji publicznej nie musi się on wykazać jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym, aby informację taką otrzymać. Dlatego dopuszczalne jest złożenie wniosku za pośrednictwem poczty elektronicznej i to nawet w sytuacji, w której do autoryzacji tego zapytania nie zostanie użyty bezpieczny podpis elektroniczny. Brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi jego braku formalnego (por. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia: 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08, 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12, 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1013/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA). Jednocześnie należy zauważyć, że wszystkie przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy bądź podpisu elektronicznego na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak powinien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, w świetle orzecznictwa, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Tym samym podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu (...) - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09, orzeczenie dostępne w CBOSA. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte wnioskiem Stowarzyszenia z dnia [...] marca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, który wpłynął do Ministerstwa Sprawiedliwości w dniu [...] marca 2017 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej. Bezsporne jest, że przedmiotowy wniosek nie zawierał podpisu strony skarżącej. Pomimo tego faktu organ nie wezwał Stowarzyszenia, zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a., do jego podpisania w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, tylko wydał decyzję z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...]. W związku z powyższym w ocenie Sądu wydanie decyzji wobec braku podpisu pod wnioskiem o udzielenie informacji publicznej stanowiło naruszenie przepisów art. 16 u.d.i.p. w zw. z art. 64 K.p.a., bowiem wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi formalne określone w K.p.a. (art. 63 K.p.a.). Zgodnie z art. 63 § 3 K.p.a. podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Natomiast jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.). Z powyższego wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej zawierający brak formalny (taki jak brak podpisu), który nie został uzupełniony w trybie art. 64 § 2 K.p.a., podlega pozostawieniu bez rozpoznania. W takiej sytuacji niedopuszczalne jest merytoryczne rozpoznanie wniosku obarczonego brakiem formalnym. Z uwagi na dostrzeżone istotne uchybienia proceduralne, Sąd nie mógł merytorycznie rozpoznać sprawy ani też odnieść się do zarzutów zawartych w skardze. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien wyeliminować opisane wyżej uchybienia, a w szczególności powinien wezwać Stowarzyszenie do usunięcia braku wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. i dopiero w razie uzupełnienia tego braku rozpoznać sprawę merytorycznie. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2017 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., na które złożyły się wynagrodzenie reprezentującego stronę skarżącą pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.) - 480 zł oraz uiszczony wpis w kwocie 200 zł., łącznie – 680 zł.