II SA/Wa 1736/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi L.K. na postanowienie Szefa Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę Wnioskiem z [...] czerwca 2023 r. L.K. (dalej: "skarżący") wystąpił do Wojskowego Centrum Rekrutacji w [...] (dalej: "WCR") o wydanie zaświadczenia "z przebiegu służby wojskowej z wyszczególnieniem o pełnionych służbach wartowniczych z bronią, ich ilości i w jakim okresie je pełniłem". Skarżący podał, że zasadniczą służbę wojskową odbył od sierpnia 1996 r. do października 1997 r., początkowo w "CSSWR w [...], a później w jednostce wojskowej nr [...] w [...]", przy czym służby wartownicze pełnił tylko w jednostce [...]. Podkreślił, iż [...] lutego 2023 r. zwrócił się o takie zaświadczenie do WCR, lecz przekazano mu, że informacje o pełnionych przez niego służbach wartowniczych nie znajdują się w dostępnym systemie informatycznym. W związku z powyższym skarżący skierował przedmiotowy wniosek do Ministerstwa Obrony Narodowej, gdzie uzyskał informację, iż dokumentacja archiwalna jednostki wojskowej nr [...] znajduje się w Archiwum Wojskowym w [...]. Natomiast na wniosek, przesłany do ww. archiwum w dniu [...] marca 2023 r., dotychczas nie otrzymał odpowiedzi. Jednocześnie skarżący zaznaczył, że termin ustawowy na wydanie wnioskowanego zaświadczenia wynosi 7 dni, ale ze względu na konieczność uzyskania przez WCR informacji z Wojskowego Archiwum w [...] o okresie i liczbie wart pełnionych przez niego podczas służby wojskowej, osobiście odbierze ten dokument w WCR po 14 dniach, tj. [...] czerwca 2023 r. Postanowieniem z [...] czerwca 2023 r. nr [...] Szef Wojskowego Centrum Rekrutacji w [...] (dalej: "Szef WCR", "organ pierwszej instancji"), w oparciu o art. 219 w związku z art. 218 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a."), a także art. 32 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 36 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 248; dalej: "u.o.O."), odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia Szef WCR wskazał, iż może wydać zaświadczenie potwierdzające odbycie zasadniczej służby wojskowej, zgodne z posiadaną ewidencją wojskową. Tymczasem w ewidencji wojskowej skarżącego, prowadzonej przez WCR, nie znajdują się zapisy pozwalające na wydanie zaświadczenia o żądanej przez niego treści. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący podniósł, że system informatyczny obejmujący przebieg jego służby wojskowej zapewne może być aktualizowany. Wyjaśnił, iż 24-godzinne służby wartownicze pełnił w jednostce [...] w okresie styczeń/luty - październik 1997 r. w liczbie ponad 100, co stanowi istotny fakt. Składając wniosek [...] czerwca 2023 r. w WCR, skarżący ustnie dodał, że pomimo przydzielenia go do I baterii obsługującej uzbrojenie bojowe w dywizjonie pszczyńskim, ze względu na małą liczbę żołnierzy zasadniczej służby wojskowej, pełnili warty na zmianę z kompanią zabezpieczenia. W ocenie skarżącego, Ministerstwo Obrony Narodowej powinno przesłać jego wniosek do Wojskowego Archiwum w Oleśnicy, a stamtąd przekazać go - wraz z danymi, o które wnioskuje - do WCR celem wydania pełnego zaświadczenia o przebiegu służby wojskowej. Niewydanie zaświadczenia o przebiegu służby wojskowej z informacją o pełnionych służbach wartowniczych skarżący uznał za ukrycie dokumentu z ważną informacją dotyczącą jego życia. Postanowieniem z [...] lipca 2023 r. nr [...] Szef Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji (dalej: "Szef CWCR", "organ drugiej instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji z [...] czerwca 2023 r. nr [...] odmawiające wydania skarżącemu zaświadczenia o przebiegu służby wojskowej, z wyszczególnieniem pełnionych służb wartowniczych z bronią, ich ilości i okresu ich pełnienia. W uzasadnieniu postanowienia organ drugiej instancji, powołując się na regulacje prawne, poglądy orzecznictwa i doktryny, jak również posiadaną ewidencję wojskową, która - jego zdaniem - jest kompletna i odpowiada obowiązującym przepisom, podał, że skarżący odbył zasadniczą służbę wojskową w okresie od [...] sierpnia 1996 r. do [...] października 1997 r., jednak w ewidencji wojskowej, prowadzonej przez WCR, brak jest zapisów pozwalających na wydanie skarżącemu zaświadczenia o pełnionych służbach wartowniczych z bronią, liczby i terminów ich pełnienia. Takie dane nie stanowią przedmiotu ewidencji wojskowej prowadzonej zarówno na podstawie obecnie obowiązujących przepisów art. 69 i nast. u.o.O. oraz rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 października 2010 r. w sprawie prowadzenia ewidencji wojskowej (Dz. U. z 2010 r. nr 199, poz. 1321 ze zm.; dalej: "rozp. MON z 2010 r."), jak i art. 49 oraz nast. uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2021 r., poz. 372 ze zm.; dalej: "p.o.o."). Szef CWCR zaakcentował, iż organ wydający zaświadczenie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa administracyjnego, nie jest uprawniony w zaświadczeniu rozstrzygać jakichkolwiek kwestii - czego domaga się skarżący - lecz obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty albo stan prawny, wynikające z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Dlatego organ drugiej instancji nie znalazł podstaw do zmiany postanowienia Szefa WCR, które w jego ocenie jest zgodne z prawem. Postanowienie Szefa CWCR skarżący uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której sformułował następujące zarzuty: • pomimo wniosku o wydanie zaświadczenie z przebiegu zasadniczej służby wojskowej skarżący nie otrzymał ani wnioskowanego ani żadnego innego dokumentu z danymi, które są w posiadaniu WCR; • nie zgadza się z argumentacją, że wyłącznie informacje dotyczące jego służby wojskowej, znajdujące się w WCR, mogą stanowić treść żądanego zaświadczenia. Według skarżącego, wszystkie informacje dotyczące jego służby wojskowej, czyli zarówno te znajdujące się w ewidencji WCR, jak i te w Archiwum Wojskowym w [...], gdzie przekazano dokumentację jednostki wojskowej nr [...], potwierdzają fakty i przebieg jego służby wojskowej. Obie te placówki należą do Wojska Polskiego i podlegają Ministerstwu Obrony Narodowej, do którego skarżący wysłał pierwszy wniosek (z [...] lutego 2023 r.) o wydanie zaświadczenia. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, iż ma pełne prawo do otrzymania zaświadczenia z przebiegu służby wojskowej z potwierdzeniem faktu pełnienia przez niego służb wartowniczych z bronią. Zasugerował, że powołanie się na przepisy k.p.a. może nie być jedynym powodem odmowy wydania mu tego zaświadczenia przez Szefa WCR, a następnie przez organ drugiej instancji. Dalej skarżący szczegółowo opisał swoje starania mające na celu pozyskanie przedmiotowego dokumentu, które rozpoczął 8 lutego 2023 r. In fine skargi zasygnalizował, iż co najmniej od 2010 r. jest wobec niego prowadzona "totalna inwigilacja z użyciem broni energii skierowanej (broni elektromagnetycznej) w połączeniu ze stalkingiem", a testowanie i używanie broni elektromagnetycznej, w tym na ludności cywilnej, jest programem NATO-wskim, czyli wojskowym. W odpowiedzi na skargę Szef CWCR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."). Według pierwszego z ww. przepisów, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Natomiast stosownie do treści art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Szefa CWCR i utrzymane nim w mocy rozstrzygnięcie Szefa WCR nie są obarczone takimi wadami, które uzasadniałaby wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego (i poprzedzającego go) postanowienia stanowią przepisy art. 217-220 k.p.a. zawarte w dziale VII k.p.a., zatytułowanym "Wydawanie zaświadczeń". Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl art. 217 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Z kolei art. 218 § 1 k.p.a. wskazuje, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przepis art. 218 § 2 k.p.a. umożliwia organowi administracji publicznej - przed wydaniem zaświadczenia - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie. Natomiast art. 219 k.p.a. przewiduje formę postanowienia dla odmowy wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, na które to postanowienie służy zażalenie. Z przepisu art. 218 § 1 k.p.a. jednoznacznie wynika, że obowiązek wydania zaświadczenia wiąże się z prowadzeniem przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydając zaświadczenie, organ działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. W konsekwencji jego działanie uzależnione jest od tego, czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane znajdują się w jego posiadaniu. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, tylko czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy (vide Z. Kmieciak, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo 2004/10/58). Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a., w tym przepisy o dowodach, to jednak - z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. - organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w k.p.a. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do tych zakreślonych przepisami art. 75-86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające, prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a., polega na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, lecz w celu usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw, a wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów czy innego rodzaju zbiorów danych. Zatem organ może wydać tylko takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, zaś niedopuszczalne jest tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów, np. w drodze zeznań świadków. Organ administracji publicznej może odmówić wydania zaświadczenia lub zaświadczenia żądanej treści, jeżeli: z żądaniem wydania zaświadczenia zwrócono się do niewłaściwego organu; osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia nie wykazała interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego; organ nie dysponuje danymi pozwalającymi na wydanie zaświadczenia; organ nie może spełnić żądania odnośnie treści zaświadczenia z uwagi na treść danych znajdujących się w jego posiadaniu, np. gdy stan prawny lub faktyczny, którego dotyczy żądanie, jest sporny - vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 lutego 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 775/04, publ. CBOiS; przepisy szczególne ustalają zakaz wydania zaświadczenia, np. z uwagi na ochronę informacji niejawnych – tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 31 sierpnia 1999 r., sygn. akt I SA 1303/98, publ. ONSA 2000 nr 3, poz. 120 (vide R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck Warszawa 2014, s. 1151-1152). Z treści wniosku z 9 czerwca 2023 r. wynika, że skarżący domagał się wydania zaświadczenia o przebiegu jego służby wojskowej, zawierającego dane w postaci liczby i okresu pełnienia przez niego służb wartowniczych z bronią. Nie powołał się przy tym na żaden przepis ani interes prawny w uzyskaniu ww. dokumentu. Wprawdzie w toku postępowania administracyjnego organy obu instancji zaniechały wyjaśnienia, czy skarżący posiada interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktów dotyczących przebiegu jego służby wojskowej, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż zawartość ewidencji wojskowej nie pozwalała na wydanie zaświadczenia o żądanej treści. W zaskarżonym postanowieniu wyraźnie wskazano, iż wnioskowane przez skarżącego dane (tj. liczba i czas pełnienia służb wartowniczych z bronią) nie podlegają ewidencji wojskowej ani w świetle obecnie obowiązujących przepisów (tj. art. 69 i nast. u.o.O. oraz rozp. MON z 2010 r.) ani na mocy art. 49 i nast. obowiązującej do 22 kwietnia 2022 r. p.o.o. Zatem nawet w przypadku wykazania przez skarżącego interesu prawnego w pozyskaniu objętego wnioskiem zaświadczenia, wydanie tego dokumentu nie byłoby możliwe z uwagi na brak ewidencjonowania służb wartowniczych z bronią. Jak podał Szef CWCR, skarżący odbył zasadniczą służbę wojskową w okresie od [...] sierpnia 1996 r. do [...] października 1997 r. Zgodnie z art. 49 ust. 1 p.o.o. (w zasadniczym brzmieniu obowiązującym od 9 grudnia 1991 r. do 20 października 2005 r.), wojskowi komendanci uzupełnień prowadzą ewidencję wojskową osób podlegających obowiązkowi służby wojskowej. Z kolei art. 49 ust. 2 p.o.o. (w brzmieniu obowiązującym od [...] listopada 1984 r. do [...] listopada 2004 r.), a potem art. 49 ust. 3 p.o.o. (w brzmieniu obowiązującym w głównych zrębach od [...] listopada 2004 r. do [...] kwietnia 2023 r.), przewidywał, iż Minister Obrony Narodowej (dalej: "MON") określi zakres i sposób prowadzenia ewidencji wojskowej. Pierwsze przepisy wykonawcze dotyczące materii ewidencji wojskowej zostały wprowadzone dopiero rozporządzeniem (dalej: "rozp.") MON z [...] października 2002 r. w sprawie zakresu, sposobu oraz miejsca odtwarzania ewidencji wojskowej osób podlegających obowiązkowi służby wojskowej (Dz. U. z 2002 r. nr 176, poz. 1445 ze zm.). Natomiast w rozp. MON z 2 lipca 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. nr 162, poz. 1699) określono zakres i sposób prowadzenia ewidencji wojskowej osób podlegających obowiązkowi służby wojskowej. Ten akt w dniu 25 lipca 2006 r. został zastąpiony rozp. MON z 27 czerwca 2006 r. w sprawie prowadzenia ewidencji wojskowej (Dz. U. z 2006 r. nr 122, poz. 848). Następnie od 11 listopada 2010 r. do 28 marca 2024 r. (czyli w okresie wydania postanowień w sprawie skarżącego) obowiązywało rozp. MON z 2010 r., zaś 29 marca 2024 r. weszło w życie rozp. MON z 25 marca 2024 r. w sprawie prowadzenia ewidencji wojskowej, wydane w oparciu o art. 75 u.o.O. W ramach nowelizacji art. 49 p.o.o. w dniu 21 października 2005 r. dodano ust. 2c, wedle którego w ewidencji wojskowej mogą być gromadzone i przetwarzane m.in. dane o przebiegu czynnej służby wojskowej lub jej form równorzędnych albo zastępczych (art. 49 ust. 2c pkt 17 p.o.o.). W konsekwencji tej zmiany ustawowej, rozp. MON z 27 czerwca 2006 r. w § 11 pkt 12 lit. c wskazywało, iż w ewidencji wojskowej można przetwarzać dane dotyczące przebiegu zasadniczej służby lub szkolenia poborowych w obronie cywilnej, obejmujące termin rozpoczęcia i zakończenia oraz miejsce odbywania tej służby lub szkolenia, a także nazwę formacji obrony cywilnej. Analogiczny przepis znajdował się w § 13 pkt 14 lit. c rozp. MON z 2010 r. obowiązującego w czasie orzekania przez organy wojskowe obu instancji w przedmiotowej sprawie. Nie ulega wątpliwości, że ani w okresie odbywania przez skarżącego zasadniczej służby wojskowej, ani po jej zakończeniu żadne przepisy nie kreowały obowiązku ewidencjonowania liczby i czasu pełnienia służb wartowniczych z bronią. W konsekwencji, orzekające w sprawie organy, nie dysponując żądanymi danymi, zasadnie odmówiły skarżącemu wydania zaświadczenia określonego we wniosku z [...] czerwca 2023 r. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.