II SA/Wa 1738/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung (sprawozdawca), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Stanisław Marek Pietras, , Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby - oddala skargę - Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. G.L. złożyła do Dyrektora Izby Celnej w T. wniosek o zwolnienie ze służby. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że wnosi o zwolnienie ze służby z dniem [...] maja 2016 r. w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. wystąpiła z wnioskiem o wyrażenie zgody na odwołanie ww. wniosku z dnia [...] czerwca 2015 r. o zwolnienie ze służby z dniem [...] maja 2016 r. W uzasadnieniu tego pisma G.L. wskazała, że wniosek był przedwczesny i pisała go będąc w błędnym przekonaniu, co do tego, że tylko niektórym funkcjonariuszom będzie przyznana emerytura z zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy służb mundurowych, tymczasem zgodnie z projektem obywatelskim dotyczącym emerytur funkcjonariuszy celnych, Komunikatem powołanego przez Ministerstwo Finansów Zespołu ds. związanych z obywatelskim projektem ustawy, wszyscy funkcjonariusze, którzy po dniu 3 marca 2015 r. pełnią lub pełnili służbę w Służbie Celnej, zostaną objęci zaopatrzeniowym systemem emerytalnym. Skarżąca wyjaśniła, że pisała wniosek pod wpływem istotnego błędu co do treści oświadczenia, tj. w błędnym przekonaniu, iż nabywa uprawnienia emerytalne wyłącznie z FUS z tym dniem i gdyby nie działała pod wpływem błędu, nie złożyłaby oświadczenia tej treści. W związku z powyższym pragnie uchylić się od skutków swojego oświadczenia, gdyż realizacja wniosku mogłaby pozbawić ją emerytury mundurowej. Dyrektor Izby Celnej w T. decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 10 i art. 188 ust. 5 w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 4 i art. 24 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2015 r., poz. 990 ze zm.), zwolnił G.L. ze służby z dniem [...] maja 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organu wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do skutecznego cofnięcia żądania zwolnienia ze służby. Oświadczenie woli w kwestii zwolnienia dotarło do Izby Celnej w dniu [...] czerwca 2015 r., natomiast odwołanie oświadczenia woli wpłynęło do organu w dniu [...] stycznia 2016 r. Wskazano również, że oświadczenie woli skarżącej w kwestii zwolnienia ze służby, nie było dotknięte wadą, o której mowa w art. 84 K.c., która pozwoliłaby na stwierdzenie, że nie wywołuje ono skutków prawnych. Decyzja została doręczona skarżącej w dniu [...] kwietnia 2016 r. Pismem z dnia [...] maja 2016 r. skarżąca odwołała się od powyższej decyzji i wniosła o jej uchylenie i przywrócenie jej do służby z jednoczesnym uchyleniem skutków prawnych pisemnego zgłoszenia żądania zwolnienia ze służby złożonego pod wpływem podstępu (art. 86 K.c.) i groźby bezprawnej (art.87 K.c.), użytych wobec niej w dniu [...] czerwca 2015 r. przez Naczelnika Urzędu Celnego w B. Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 188 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ rozkazał, iż ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej ustala obligatoryjne (art. 104) i fakultatywne (art. 105) przyczyny zwolnienia funkcjonariusza ze służby. W przypadku gdy funkcjonariusz zgłasza żądanie zwolnienia ze służby ma zastosowanie ww. przepis art. 104 ust. 1 pkt 10 ww. ustawy. Obowiązkiem organu jest wówczas wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby. Z uwagi na kategoryczne sformułowanie tego przepisu, organ nie ma możliwości wydania innego rozstrzygnięcia. Odwołanie takiego zgłoszenia będzie skuteczne, jedynie gdy dotrze do adresata jednocześnie z tym zgłoszeniem lub wcześniej. Natomiast uchylenie się od skutków prawnych tego zgłoszenia dopuszczalne jest tylko w przypadku, gdy zachodzi jedna z wad oświadczenia woli, określonych w art. 82-88 K.c. Jeśli jednak wniosek o zwolnienie ze służby nie jest obarczony wadami oświadczenia woli wskazanymi w Kodeksie cywilnym oraz nie został w skuteczny sposób cofnięty, to organ zobowiązany jest wydać decyzję o zwolnieniu ze służby. Wniosek skarżącej z dnia [...] czerwca 2015 r. o zwolnienie ze służby winien być potraktowany jako oświadczenie woli w rozumieniu prawa cywilnego. Następnie wskazał na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2011 r. sygn. akt I OPS 4/11, w tezie której Sąd wyraził pogląd, iż pisemne zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby, na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 z późn. zm.) jest oświadczeniem woli, do którego ma zastosowanie art. 61 K.c. Co prawda uchwała została podjęta na tle ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, a niniejsza sprawa dotyczy zwolnienia ze służby na tle ustawy o Służbie Celnej, niemniej jednak łączy te dwie sprawy fakt, iż ustawodawca nie określił charakteru prawnego wniosku o zwolnienie ze służby jak i konsekwencji ewentualnego cofnięcia tego wniosku na kanwie obu rodzajów służb. Podniósł, że zgodnie z art. 61 K.c. oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła ona skutecznie zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli dotarło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Z treści cytowanego przepisu wynika, iż oświadczenie woli złożone drugiej stronie wiąże osobę, która oświadczenie takie złożyła. Może być ono skutecznie odwołane tylko za zgodą adresata. G.L. nie odwołała oświadczenia o zwolnieniu ze służby w rozumieniu wyżej wskazanego przepisu. Wniosek, którym wystąpiła o wyrażenie zgody na odwołanie oświadczenia woli o zwolnienie ze służby, wpłynął do organu prawie pół roku od złożenia oświadczenia woli w kwestii zwolnienia ze służby. Odnosząc się do wskazanych w odwołaniu okoliczności złożenia przez skarżącą wniosku o zwolnienie ze służby, odwołując się do treści art. 82-88 K.c. wskazał, iż w chwili składania oświadczenia woli skarżąca nie pozostawała w błędzie co do treści czynności prawnej ani jej skutków, tym bardziej, iż z racji zajmowanego stanowiska radcy prawnego posiadała niezbędną wiedzę i doświadczenie do oceny sytuacji, w której się znalazła. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej, iż jej oświadczenie zostało złożone pod wpływem podstępu i groźby bezprawnej, organ wyjaśnił, iż nie było podstaw do nakłaniania skarżącej do złożenia wniosku o zwolnienie ze służby i nie nastąpiło wymuszenie złożenia oświadczenia woli określonej treści. W sytuacji bowiem kolejnej negatywnej oceny pełnionej służby przez funkcjonariusza, istnieje możliwość rozwiązania z nim stosunku służbowego. Nie było zatem ani potrzeby, ani jakiegokolwiek interesu ze strony przełożonych do uciekania się do stosowania opisanych przez skarżącą środków by osiągnąć skutek w postaci rozwiązania z nią stosunku służbowego. Zgromadzona w sprawie dokumentacja, w tym wskazane w odwołaniu dowody, nie potwierdzają twierdzeń G. L. odnośnie okoliczności skutkujących uchyleniem się od skutków złożonego przez nią w dniu [...] czerwca 2015 r., oświadczenia woli. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję G.L. zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a art. 107 § 3 K.p.a. po przez: 1. całkowite pominięcie w decyzji Szefa Służby Celnej faktu bezprawnego grożenia jej przez Naczelnika Urzędu Celnego w B. w dniu [...] czerwca 2016 r. możliwością zwolnienia ze służby ze względu na dobro służby, którym w ocenie skarżącej, wymuszono na niej deklaracje o zamiarze przejścia na emeryturę i złożenie wniosku o zwolnienie ze służby, pomimo iż naczelnik w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. nie zaprzeczył, iż fakt ten miał miejsce; 2. bezpodstawne odmówienie wiarygodności w decyzji Dyrektora Izby Celnej w T., a całkowite pominięcie w decyzji Szefa Służby Celnej faktu i dowodów kategorycznego żądania przez Naczelnika Urzędu Celnego w B. napisania wniosku o zwolnienie ze służby i warunkującego rozpoczęcie rozmowy oceniającej od niezwłocznego napisania ww. wniosku, pomimo dowodów, iż naczelnik ww. pismo otrzymał w dniu [...] stycznia 2016 r., najpierw do wglądu, a potem do wiadomości i nie zgłaszał zastrzeżeń do treści, a w pismach z dnia [...] lutego 2016 r. i [...] czerwca 2016 r. nie zaprzeczał, że fakt ten miał miejsce, wbrew sprzeciwowi skarżącej. Wniosek w ocenie skarżącej był wymuszony podwójnie: bezprawną groźbą i nieprzystąpieniem do rozmowy oceniającej, dopóki skarżąca nie napisze wniosku; 3. całkowite pominięcie w uzasadnieniu obu decyzji dowodów, że skarżąca otrzymała w dniu [...] czerwca 2016 r. pozytywną opinię naczelnika za okres od [...] listopada 2013 r. do [...] czerwca 2015 r. oraz niewyjaśnienie istotnego dla sprawy faktu nieprzystąpienia przez naczelnika do rozmowy oceniającej i zapoznania z pozytywną opinią dopóki skarżąca nie napisze wniosku o zwolnienie; 4. błędną, bezpodstawną, niezgodną z faktami ocenę materiału dowodowego, że naczelnik nie miał potrzeby ani interesu w wymuszaniu złożenia pisma o zwolnienie ze służby, skoro przyczyną zwolnienia mogła być kolejna negatywna opinia. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., poz. 718 ze zm. dalej jako P.p.s.a.) określa stwierdzenie jakich uchybień powoduje, że decyzja podlega uchyleniu. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez G.L. skargi od decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] sierpnia 2016 r., Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepis art. 104 ust. 1 pkt 10 ustawy o Słubie Celnej, zgodnie z którym funkcjonariusza zwalnia się ze służby w przypadku pisemnego zgłoszenia przez funkcjonariusza żądania zwolnienia ze służby. Konstrukcja przepisu art. 104 ust. 1 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej jednoznacznie wskazuje, że w przypadku złożenia przez funkcjonariusza wniosku o zwolnienie ze służby, organ jest zobligowany do wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia. Decyzja ta ma zatem charakter decyzji związanej, pozbawionej tym samym elementów uznaniowości. W rozpoznawanej sprawie zaistniał stan faktyczny przewidziany powyższym przepisem. Organ, uwzględniając obowiązujące regulacje prawne i biorąc pod uwagę, że stosunek służbowy funkcjonariusza celnego nie jest stosunkiem pracy, lecz stosunkiem administracyjnym unormowanym w ustawie o Służbie Celnej, potraktował to pismo jako zgłoszenie przez skarżącą żądania zwolnienia ze służby. Stanowisko organu, iż cofnięcie przez skarżącą żądania zwolnienia ze służby nie mogło być skuteczne, należy uznać za prawidłowe. Uprawnione było przy uzasadnianiu stanowiska w tej mierze, odwołanie się przez organ do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 2011 r., I OPS 4/2011, w której jednoznacznie uznano, że do cofnięcia oświadczenia o zgłoszeniu wystąpienia ze służby należy stosować przepisy art. 61 K.c. Wprawdzie przedstawiona uchwała zapadła na gruncie art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.), to jednak z uwagi na istotne podobieństwo obu regulacji prawnych, tj. art. 60 ust. 3 powyższej ustawy i art. 104 ust. 1 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej i zawartych w tej uchwale ogólnych wskazówek interpretacyjnych w procesie stosowania prawa, zasadnym jest odwołanie do jej treści. Zaznaczenia przy tym wymaga, w nawiązaniu do wniosków skargi, że Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę, nie znalazł podstaw do zmiany wytyczonego tą uchwałą kierunku orzecznictwa, które, jak wskazuje dokonana przez Sąd analiza ogólnodostępnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl orzeczeń sądowoadministracyjnych, jest obecnie w omawianym zakresie jednolite. Zgodnie z art. 61 K.c. oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. W rozpoznanej sprawie nie doszło do skutecznego cofnięcia złożonego przez skarżącą oświadczenia woli w postaci żądania zwolnienia ze służby. Potraktowane jako zawierające taką wolę cofnięcia wyrażonego w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. żądania, pismo z dnia [...] stycznia 2016 r. wpłynęło do organu w dniu [...] stycznia 2016 r. a więc prawie 7 miesięcy po złożeniu wniosku o zwolnienie ze służby. Zaistniała w sprawie sekwencja czasowa jednoznacznie wskazuje, że Szef Służby Celnej był uprawniony do uznania, że decyzja Dyrektora Izby Celnej w T. z dnia [...] kwietnia 2016 r. realizowała wolę skarżącej, skoro nie doszło do jej skutecznego wycofania. Na podkreślenie zasługuje również, iż Dyrektor Izby Celnej w T., do którego wpłynęło pismo skarżącej z dnia [...] stycznia 2016 r. nie wyraził zgody na odwołanie przez skarżącą woli opuszczenia służby. Jak wskazuje się w orzecznictwie przewidziane w Kodeksie cywilnym ograniczenia możliwości odwołania oświadczenia woli złożonego innemu podmiotowi wynikają z chęci ochrony nie tylko osoby, która złożyła oświadczenie woli, ale i podmiotu, któremu oświadczenie zostało złożone. Złożenie bowiem takiego oświadczenia wywołuje skutki prawne także w sferze interesów tego podmiotu. W razie złożenia oświadczenia woli o rozwiązaniu stosunku prawnego o charakterze trwałym druga strona zmuszona jest często do nawiązania innego stosunku tego rodzaju. W odniesieniu do stosunków, w ramach których świadczone są określone czynności, będzie to dotyczyło konieczności znalezienia innej osoby, która będzie czynności takie świadczyła. Stosunek służbowy funkcjonariusza celnego jest stosunkiem dwustronnym, którego przedmiotem jest swoistego rodzaju zatrudnienie. Zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby powoduje ustanie stosunku służbowego w formie i w terminie przewidzianym w ustawie. Organ, który jest stroną tego stosunku, nie ma możliwości odmowy zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Skoro tak, to trzeba zapewnić temu organowi możliwość znalezienia następcy funkcjonariusza, który zgłosił wystąpienie ze służby. Gdyby przyjąć, że funkcjonariusz może bez żadnych ograniczeń cofnąć żądanie zwolnienia ze służby aż do czasu zakończenia postępowania administracyjnego, oznaczałoby to, że zwolniony funkcjonariusz decyduje o tym, kiedy organ może podjąć czynności związane z zawarciem nowego stosunku służbowego. Prawo zgłoszenia żądania zwolnienia ze służby potwierdza dobrowolny, a nie przymusowy charakter służby. To funkcjonariusz celny ma prawo żądać zwolnienia go ze służby, a organ obowiązany jest wydać decyzje w tym przedmiocie. Przepis art. 104 ust. 1 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej nie nakłada na organ obowiązku badania motywów wystąpienia funkcjonariusza celnego z wnioskiem o zwolnienie. Kwestia zatem z jakich powodów skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie jej ze służby, nie miała żadnego znaczenia w postępowaniu wywołanym tym wnioskiem. Skarżąca podnosi, iż wniosek złożyła na skutek groźby bezprawnej ze strony Naczelnika Urzędu Celnego w B., wskazując zatem na wady oświadczenia woli określone art. 86 i 87 K.c., a także, że działała w błędzie. W rozpoznawanej sprawie brak jest dowodów potwierdzających, że w chwili składania oświadczenia woli o zwolnieniu ze służby skarżąca znajdowała się w stanie wyłączającym świadome i swobodne powzięcie decyzji i wyrażenie woli. Organ odwoławczy wyjaśnił kwestię pozostawania skarżącej w ewentualnym błędzie. Skarżąca wskazała bowiem, że wniosek o zwolnienie ze służby pisała będąc w błędnym przekonaniu, co do tego, że tylko niektórym funkcjonariuszom będzie przyznana emerytura z zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy służb mundurowych, tymczasem zgodnie z projektem obywatelskim dotyczącym emerytur funkcjonariuszy celnych, Komunikatem powołanego przez Ministerstwo Finansów Zespołu ds. związanych z obywatelskim projektem ustawy, wszyscy funkcjonariusze, którzy po dniu 3 marca 2015 r., pełnią lub pełnili służbę w Służbie Celnej, zostaną objęci zaopatrzeniowym systemem emerytalnym. Skarżąca wskazała, że pisała wniosek pod wpływem istotnego błędu co do treści oświadczenia, tj. w błędnym przekonaniu, że nabywa uprawnienia emerytalna wyłącznie z FUS z tym dniem i gdyby nie działała pod wpływem błędu, nie złożyłaby oświadczenia tej treści. W związku z powyższym pragnie uchylić się od skutków swojego oświadczenia, gdyż realizacja wniosku mogłaby pozbawić ją emerytury mundurowej. Prawidłowo zdaniem Sądu organ uznał, iż skarżąca nie mogła działać w błędnym przekonaniu, co do uprawnień emerytalnych, gdyż zarówno na dzień dzisiejszy, jak też na dzień składania wniosku z dnia [...] czerwca 2015 r. czy też pisma z dnia [...] stycznia 2016 r., nie istniały podstawy prawne uzyskania przez funkcjonariuszy celnych, emerytur policyjnych. Jedyne świadczenia emerytalne, które przysługują tej grupie funkcjonariuszy to emerytury z systemu powszechnego. Odnosząc się do zarzutów dotyczących wymuszenia podstępem i groźbą bezprawną złożenia wniosku o zwolnienie ze służby, wskazać należy, iż w tym przedmiocie organ przeprowadził postępowanie, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgromadzona w sprawie dokumentacja nie potwierdza, zdaniem Sądu, twierdzeń skarżącej. Odnośnie do okoliczności skutkujących uchyleniem się od skutków złożonego przez nią w dniu [...] czerwca 2015 r. oświadczenia woli. Z wniosku skarżącej z dnia [...] czerwca 2015 r. wynika, że jej zamiarem było dobrowolne zwolnienie ze służby w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych. Ta okoliczność wynika również z jej pisma z dnia [...] stycznia 2016 r. Reasumując, skoro skarżąca wystąpiła z pisemnym wnioskiem zawierającym żądanie zwolnienia ze służby z dniem [...] maja 2016 r. i wyrażonego w tym piśmie oświadczenia woli skutecznie nie cofnęła, to organ był zobowiązany treścią art. 104 ust. 1 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej do wydania decyzji zwalniającej skarżącą ze służby. Wobec kategorycznego brzmienia przepisu art. 104 ust. 1 pkt 10 ww. ustawy, rozważanie motywów, które skłoniły funkcjonariuszkę do wystąpienia z wnioskiem, było prawnie niedopuszczalne. W tych warunkach wydane w sprawie rozstrzygnięcia uznać należy za prawidłowe. Zauważyć przy tym należy, że Szef Służby Celnej w skarżonej decyzji szczegółowo uzasadniał swoje stanowisko, a argumentacja organu zasługuje na pełną aprobatę. Z tych wszystkich względów, uznając, że zarzuty skargi są nieuzasadnione a zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.