II SA/Wa 1740/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Protokolant st. sekr. sądowy Maryla Wiśniewska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga M. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Wnioskiem z dnia [...] października 2017 r. (data wpływu do organu) M. W. (zwany dalej: wnioskodawca, skarżący), zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej: Minister, organ) o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm., zwana dalej: ustawa zaopatrzeniowa). W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku wnioskodawca podał, że w okresie od dnia [...] stycznia 1987 r. do dnia [...] grudnia 1989 r. pełnił służbę w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych jako funkcjonariusz Służby Bezpieczeństwa, a do jego obowiązków należała ochrona placówek dyplomatycznych. Zaznaczył, iż swoje obowiązki zawsze wypełniał zgodnie z prawem, etyką zawodową i powszechnie obowiązującymi zasadami moralnymi, służył wyłącznie własnej ojczyźnie, nie był w żaden sposób karany, nie dopuścił się też sprzeniewierzenia swoich powinności ani jako funkcjonariusz, ani jako obywatel. Po 1990 r. objął stanowisko dowódcy drużyny Kompanii [...], a następnie Zespołu [...] w Komendzie Rejonowej Policji [...]. Na emeryturę przeszedł w dniu [...] czerwca 2000 r. Skarżący podniósł także, że swoje zadania i obowiązki wypełniał rzetelnie oraz nie szczędząc sił i zdrowia, o czym świadczą otrzymane przez niego nagrody. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. Minister, działając na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, orzekł o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu decyzji Minister powołał art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, podkreślając, że wskazane w ww. przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Wskazał, że jak wynika z akt sprawy skarżący zostały zwolniony ze służby w Policji w dniu [...] czerwca 2000 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze. Podał, iż z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (zwany dalej: IPN), tj. informacji o przebiegu służby wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] stycznia 1987 r. do dnia [...] grudnia 1989 r., tj. 2 lata, 11 miesięcy i 1 dzień. Całkowity okres służby wnioskodawcy wynosi 16 lat, 8 miesięcy i 14 dni. Dodatkowo do wysługi emerytalnej doliczono wnioskodawcy okres zasadniczej służby wojskowej, wynoszący 2 miesiące i 5 dni. W zaistniałej sytuacji nie sposób stwierdzić, by organ był władny zastosować uprawnienie wynikające z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej z uwagi na to, iż znaczna część służby wnioskodawcy pełniona była na rzecz totalitarnego państwa. Pierwsza powołana w ww. przepisie przesłanka stanowi o krótkotrwałej służbie przed dniem 31 lipca 1990 r. Odnosi się ona zatem zarówno do długości okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunku długości tej służby do ogółu okresu służby - winien on wykazywać przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można by uznać za "krótkotrwałą". Gdy wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 2 lat, 11 miesięcy i 1 dnia, co stanowi około 17,4% ogółu jego służby, nie może być mowy o krótkotrwałości tej służby, tym samym w sprawie nie została zatem spełniona przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Na poparcie swoje stanowiska organ przywołał wybrane orzeczenia sądów administracyjnych. W skardze złożonej na powołaną decyzję do sądu administracyjnego skarżący wniósł o jej uchylenie w całości i zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji wyłączającej stosowanie wobec niego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu złożonej skargi wnioskodawca podał, że okres działania Służby Bezpieczeństwa trwał od lat 50-tch do końca lat 80-tych (tj. ok. 40 lat) natomiast jego służba w tej formacji trwała zaledwie niecałe 3 lata. Do formacji SB nie wstąpił dobrowolnie, a jedynie został przeniesiony w drodze decyzji administracyjnej w ramach reorganizacji służb. Pracę zawodową rozpoczął w 1985 r. w batalionie specjalnym, którego zadaniem była ochrona placówek dyplomatycznych. Wskazał, iż wprowadzone w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wyrażenia niedookreślone, takie jak "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek", mających charakter tzw. klauzul generalnych, których nie stosuje się w prawie ubezpieczeń społecznych. Ponadto decyzja Ministra została podjęta w ramach tzw. uznania administracyjnego, w oparciu o skrajnie ułomną podstawę prawną. Zdaniem skarżącego, spełnia on łącznie obie określone w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przesłanki, uprawniające do wyłączenia stosowania wobec niego jej art. 15c, art. 22a lub art. 24a, tj. wymóg tzw. "krótkotrwałej służby" przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków służbowych po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przesłanki te udokumentowane są w jego aktach osobowych, podobnie jak inne okoliczności i przebieg jego służby, a w szczególności okres służby przed dniem 31 lipca 1990 r. na rzecz tzw. "totalitarnego państwa". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, przywołując argumentację tożsamą z zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazane przesłanki powinny być spełnione łącznie i uprawdopodobnione. Zgodnie z art. 11 powołanej ustawy, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W świetle przywołanej wyżej treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń, przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej, ma charakter wyjątkowy i zarazem uznaniowy co powoduje, że organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy, zaś decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego winna spełniać wymogi dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09 i z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, publik. cbois). Kontrola decyzji uznaniowej przez Sąd sprowadza się do oceny, czy jej wydanie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, wydana w postępowaniu administracyjnym decyzja podjęta została bez wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności, zaś ocena przesłanek zastosowania wobec skarżącego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, z niewiadomych powodów ograniczona została do analizy przesłanki "krótkotrwałości służby", która także omówiona została niewłaściwie, bez odniesienia do konkretnego przypadku skarżącego. W każdej decyzji administracyjnej organ powinien sporządzić wyczerpujące i adekwatne do okoliczności rozpoznawanej sprawy uzasadnienie decyzji, spełniające kryteria art. 7, 77 §. 1, art. 80 oraz 107 § 3, wobec art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. Naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie – zdaniem Sądu – miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie Minister w ogóle nie określił jak rozumie przesłankę krótkotrwałości służby. Przedstawione na tę okoliczność, w treści uzasadnienia decyzji, fragmenty różnych orzeczeń sądów administracyjnych nie mogą zastąpić rozważań organu w tym zakresie. W żaden sposób nie odniósł się także do pozostałych określonych w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przesłanek "rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" oraz "szczególnie uzasadnionego przypadku". Niezależnie od powyższego stwierdzić trzeba, że organ nie wyjaśnił w sposób przekonujący z jakich względów uznał, iż w przypadku skarżącego służba na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, która trwała przez okres 2 lata, 11 miesięcy i 1 dzień, nie może być rozumiana jako krótkotrwała. Orzekając w tym zakresie podał jedynie, że nie można w tym przypadku mówić o krótkotrwałej służbie. Sąd oceny tej nie podziela. Biorąc pod uwagę długość okresu służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, o którym mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej przede wszystkim w ujęciu proporcjonalnym, tj. w porównaniu do całego okresu służby skarżącego wynoszącego 16 lat, 8 miesięcy i 14 dni, przyjąć należało, że służba pełniona przez skarżącego była służbą krótkotrwałą w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. W wyroku z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 (publ. cbois) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości", czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba niespełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą". Niewątpliwie użyte przez ustawodawcę w omawianym przepisie pojęcie krótkotrwałości jest pojęciem nieostrym, trudno określić jego choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową, należy stwierdzić, że krótkotrwałość (utożsamiana z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością) jest przeciwieństwem długotrwałości. Zdaniem Sądu, co opisano wyżej, z uwagi na długość okresu służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, przede wszystkim w ujęciu proporcjonalnym (w porównaniu do całego okresu służby skarżącego wynoszącego 16 lat, 8 miesięcy i 14 dni), przyjąć należało, że służba pełniona przez skarżącego była służbą krótkotrwałą w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Oczywiste jest przy tym, że nawet przyjęcie przez organ, że w sprawie nie występuje element "krótkotrwałej służby na rzecz państwa totalitarnego" nie jest wystarczające do wydania decyzji odmownej. Kwestia ta musi bowiem zostać rozważona i oceniona w aspekcie przesłanek "rzetelności służby" i "szczególnie uzasadnionego przypadku", czego w treści zaskarżonej decyzji organ całkowicie zaniechał. Uznanie w niniejszej sprawie przez organ, że w przypadku skarżącego przesłanka, przewidziana w art. 8a ust. 1 pkt 1 nie została spełniona, nie zwalniało go od konieczności oceny pozostałych określonych w powołanym przepisie przesłanek. Zatem wydana decyzja podjęta została przedwcześnie i bez rozważenia wszystkich okoliczności sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę z wniosku skarżącego o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu oraz dokona oceny sprawy skarżącego w kontekście wszystkich, określonych w ww. przepisie przesłanek, przy jednoczesnym przyjęciu, że pierwszy określony ww. przepisem warunek krótkotrwałości służby został spełniony. Organ weźmie również pod uwagę, że nie dopełniając obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., naraża się na zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego, a w konsekwencji arbitralności i dowolności wydanej decyzji. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.