II SA/Wa 1741/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.) Andrzej Góraj Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi L. R. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy oddala skargę Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w [...], działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 5 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. e ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), mianował L. R. z dniem 30 listopada 2009 r. na stopień [...] celnego w korpusie [...] Służby Celnej. W odwołaniu od powyższej decyzji, L. R. zarzuciła organowi rażące naruszenie przepisów prawa, w tym zasady praworządności, wyrażonej w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz bezpośrednio naruszenie art. 7 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, czyli art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej. Ponadto odwołująca podniosła, że akt mianowania Dyrektora Izby Celnej narusza art. 7 kpa, przez wydanie go bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jakim jest zajmowanie stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Zarzucono, także naruszenie przepisu prawa materialnego, w postaci art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędna wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy. Przedstawiając powyższe, wymieniona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i o orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez mianowanie na stopień podkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oraz wskazanie, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wziąć pod uwagę dyspozycję art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Szef Służby Celnej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), po rozpoznaniu odwołania, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, w zakresie określenia korpusu. Organ administracji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że obowiązek nadania nowego stopnia służbowego funkcjonariuszom Służby Celnej, w terminie do dnia 30 listopada 2009 r., wynikał wprost z przepisu art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Na podstawie wspomnianego przepisu, w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy, kierownik urzędu obowiązany był dokonać mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Organ wskazał, że regulacja ta była wyrazem wpływu nowej ustawy o Służbie Celnej, na stosunek służbowy funkcjonariusza celnego, powstały pod rządami dotychczasowej ustawy. Procedura przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach uregulowana została w art. 223 ust. 2 – 6 ustawy. Zadaniem organu, było umieszczenie danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska, bądź pełnionych obowiązków. Na zawarty w odwołaniu zarzut naruszenia art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, organ odpowiedział, iż w przypadku odwołującej wymieniony przepis nie mógł mieć zastosowania. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 - określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Jak wynika z zebranych w sprawie dokumentów w dniu 30 października 2009 r., czyli bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy, odwołująca zajmowała stanowisko kontrolera celnego i posiadała stopień służbowy młodszego dyspozytora celnego. Na uwagę zasługuje fakt, że ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej w art. 17 ust. 1 i ust. 13, nie zalicza stanowiska kontrolera celnego do kategorii stanowisk kierowniczych. Natomiast art. 223 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, mianowanie do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej uzależnia od zajmowania wyższego stanowiska kierowniczego, albo stanowiska: kierownika zmiany, referatu oddziału oraz naczelnika wydziału w izbie celnej. Stopień służbowy [...] celnego - który odwołująca posiadała bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy - nie upoważniał do określenia stopnia w korpusie [...] Służby Celnej. Szef Służby Celnej podkreślił, że nie kwestionuje faktu zajmowania w przeszłości przez L. R. stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Akta osobowe zawierają dokumenty świadczące o tym, że od czerwca 2005 r. do [...] lutego 2009 r. kierowała Sekcją Ogólną Oddziału Celnego w [...]. Następnie od dnia [...] lutego 2009 r. do [...] sierpnia 2009 r. pełniła obowiązki Kierownika Referatu [...] w [...] Celnym w [...]. Zgodnie z przyjętą przez organ interpretacją art. 223 ust. 3 pkt 2 wspomnianej ustawy, mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, uzależnione jest od zajmowania - bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy - stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników lub pełnienia obowiązków na tym stanowisku. We wskazanym okresie wymieniona, zajmowała stanowisko kontrolera celnego i posiadała stopień młodszego dyspozytora celnego, stąd wniosek, że art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, nie mógł mieć w opisywanej sytuacji zastosowania. Organ nie zgodził się z sugestią zawartą w odwołaniu, aby użyty w przepisie zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" rozumieć jako odnoszący się do dowolnego okresu, poprzedzającego wejście w życie ustawy o Służbie Celnej. Szef Służby Celnej zaznaczył, że powołany wyżej przepis umieszczony został w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe". W związku z tym reguluje on jedynie sytuacje, które mogą pojawić się na tle wprowadzenia w życie nowych uregulowań. Organ zaznaczył, że celem ustawodawcy było dostosowanie zastanego katalogu stopni służbowych do gradacji stopni służbowych wprowadzonych nową ustawą o Służbie Celnej, a jedynie wyjątkowo, w ściśle określonych przypadkach wskazanych w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, miało stanowić awans. Odmienna interpretacja, zdaniem organu, nie dałaby się pogodzić z zasadami logiki. Podsumowując, organ uznał, że przytoczone przez L. R. zarzuty nie wpływają na zmianę zaskarżonej decyzji i określenie stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Na powyższą decyzję Szefa Służby Celnej, L. R., złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji, naruszenie przepisów prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię oraz wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca wywodzi, iż zgodnie z normą art. 223 st. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, obowiązek nadania stopnia przyporządkowanego do korpusu oficerów młodszych wynika wprost ze stanu faktycznego sprawy. W okresie od [...] czerwca 2005 r. do [...] lutego 2009 r. skarżąca pełniła obowiązki Kierownika [...] w [...], które związane było z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. W okresie od dnia [...] lutego do [...] sierpnia 2009 r. skarżącej powierzono pełnienie obowiązków Kierownika [...] w [...] w [...]. W związku z tym, że powyższa okoliczność miała miejsce przed dniem 31 października 2009 r. mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych było obligatoryjne. Ponadto skarżąca podniosła, że pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane, jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. Na poparcie swego stanowiska, L. R. powołała się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 1995 r. III CZP 174/94, w której Sąd Najwyższy uznał, że zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" oznacza, że chodzi o czas istniejący przed wejściem w życie ustawy, a nie koniecznie istniejący do dnia wejścia w życie tej ustawy. Skarżąca zauważa, że jeśli wolą ustawodawcy było, aby stan opisany w przepisie istniał wyłącznie do dnia wejścia w życie ustawy, to nadał by przepisowi inne brzmienie. Wówczas w miejsce zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy", zamieściłby zwrot "do dnia wejścia w życie ustawy" lub "w dniu wejścia w życie ustawy". Bowiem taka zasada legislacyjna została wyrażona w § 10 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Dodatkowo skarżąca, zwróciła uwagę, na użycie przez ustawodawcę zróżnicowanych zwrotów w art. 222 ust. 1 oraz art. 223 ust 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Interpretacja Szefa Służby Celnej pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" prowadzi do interpretacji rozszerzającej, a taki sposób interpretacji został wykluczony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. o sygn. akt OSK 1134/04. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej, wniósł o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu argumentację, jakiej użył w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przy badaniu niniejszej sprawy podstawowe znaczenie ma rozstrzygnięcie sporu dotyczącego wykładni przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Zgodnie z powyższym przepisem, funkcjonariuszowi celnemu - który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym, niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 - określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Aby właściwie zrozumieć użyty w tym przepisie zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy poddać go stosownej wykładni. Przeprowadzając wykładnię językową, dojdziemy do wniosku, że wspomniany zwrot, może oznaczać zarówno, moment bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy, jak też dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy. Wykładnia językowa nie jest jednoznaczna, dlatego konieczne jest odwołanie się do reguł wykładni systemowej oraz celowościowej, które pozwolą uzasadnić wybór między różnymi możliwościami interpretacji językowej przepisu. Zgodnie z zasadą wykładni systemowej, nie jest dozwolona interpretacja przepisów prawa, która prowadzi do sprzeczności z innymi przepisami danej ustawy. Przy wykładni przepisów należy również brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego. Przepisy przejściowe tej ustawy miały zapewnić płynną zmianę, dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Budzący najwięcej wątpliwości interpretacyjnych, art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, umieszczony został w "Rozdziale 14", zatytułowanym "Przepisy przejściowe". Szczegółowe wytyczne, dotyczące przyporządkowania do określonych korpusów, z uwzględnieniem posiadanych przez funkcjonariuszy celnych stopni służbowych "przed dniem wejścia w życie ustawy" zawarte zostały w art. 223 ust. 2 – 6 ustawy. Zwrot ten, należy interpretować w taki sam sposób w odniesieniu do wszystkich przepisów przejściowych, w których został użyty w tym artykule. Należy zaznaczyć, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, miała na celu, między innymi, uporządkowanie zakresu stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych oraz stworzenie korpusów stopni służbowych, zgodnie z wzorem przyjętym w innych służbach mundurowych. Stopnie służbowe określone w art. 8 ust. 1, poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, zostały na gruncie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, przyporządkowane do określonych korpusów. Wspomniane przypisanie, do korpusów nie jest uzależnione od okresu służby, posiadanych kompetencji, doświadczenia, ale jedynie od stopnia, który funkcjonariusze mieli "przed dniem wejścia w życie ustawy". Przepis art. 223 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej nie pozostawia kwestii mianowania funkcjonariuszy - uznaniu administracyjnemu. Celem opisanej regulacji nie było awansowanie, które uwzględniałoby dotychczasowy przebiegu służby, przebyte szkolenia, podniesione kwalifikacje lecz tylko, przeniesienie funkcjonariuszy w zakres nowej regulacji prawnej. A ponadto zapewnienie płynnej zmiany dotychczasowych stosunków służbowych w stosunki kreowane nową ustawą, dlatego też, zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy interpretować jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Założenie, że zwrot ten dotyczy dowolnego okresu przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłoby do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego, jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu, wziąłby pod uwagę. Zdaniem Sądu, Dyrektor Izby Celnej w [...], jak i Szef Służby Celnej dokonali właściwej interpretacji przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej uznając, że przepis ten odnosi się jedynie do funkcjonariuszy celnych, którzy bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy, zajmowali stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnili obowiązki na takim stanowisku. Ani organ, ani tutejszy Sąd nie kwestionuje faktu, iż od czerwca 2005 r. do [...] lutego 2009 r. kierowała [...] w [...], a następnie od dnia [...] lutego 2009 r. do [...] sierpnia 2009 r. pełniła obowiązki Kierownika [...] w [...] w [...]. Jednak okoliczność, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, skarżąca, nie pełniła wspomnianych funkcji powoduje, że fakt pełnienia w przeszłości stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, nie ma przy wydawaniu decyzji żadnego znaczenia. Należy również przytoczyć uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. akt II PZP 5/10, w uzasadnieniu której powołany został art. 188 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Zgodnie z którym w trybie postępowania administracyjnego rozpoznawane są sprawy załatwiane w drodze decyzji administracyjnej, których przedmiotem jest przeniesienie, powierzenie pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienie na niższe stanowisko, zawieszenie w pełnieniu obowiązków oraz zwolnienie ze służby. Sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy rozpatruje zaś spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 188 ust. 1. Wśród wspomnianych kwestii, nie znalazło się roszczenie o mianowanie na wyższy stopień służbowy. Sąd Najwyższy podkreślił, że dla stosunków służbowych, stanowiących podstawę pełnienia służby w tzw. służbach mundurowych charakterystyczną, szczególną cechą jest podległość służbowa, której znaczny zakres powoduje, iż nie zachodzi równorzędności podmiotów. Jak zaznacza Sąd Najwyższy, przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. To przełożony decyduje o mianowaniu na określony stopień służbowy - tym właśnie - objawia się podległość służbowa funkcjonariusza. Sąd Najwyższy, potwierdził pogląd dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, że ochronie prawnej podlega istnienie stosunku służbowego w służbach mundurowych i jego inne istotne elementy, natomiast nie jest nią objęty wniosek o awans na wyższy stopień służbowy, ponieważ takie roszczenie, funkcjonariuszowi nie przysługuje. Sprawy wynikające z relacji między przełożonym i podwładnym uznawane są za należące do zakresu wewnętrznej sfery działania służb, w których prawo do sądu jest ograniczone. Jest to konsekwencją szczególnych cech występujących w służbach mundurowych takich jak: nadrzędność i podrzędność, stosunek służbowy oraz związana z tym dyspozycyjność. Na tej podstawie, organ wydając decyzję z dnia 26 maja 2011 r. zaznaczył, że utrzymuje w mocy zaskarżony akt mianowania w zakresie określenia korpusu. Z uwagi na powyższe, decyzje podjęte przez Dyrektora Izby Celnej w [...], jak i Szefa Służby Celnej są prawidłowe, gdyż nie stwierdzono naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.