II SA/Wa 1742/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Przemysław Szustakiewicz, Protokolant Agnieszka Kolasa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2008 r. sprawy ze skargi W. M. i P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale lokalu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2005 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz W. M. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Kierownik Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu [...] decyzją z dnia [...] września 1976 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 31 ust. 3 i art. 51 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe (Dz. U. Nr 14, poz. 84), przydzielił na rzecz Z. i H. M. oraz E. M., S. M. i K.i M. lokal nr 3 i 4 przy ul. S. w W. Odwołanie od tej decyzji złożyli W. M. i Z. M. Prezydent W. decyzją z dnia [...] grudnia 1976 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymał dotychczasowy stan zamieszkania w lokalu. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 1977 r. nr [...] Prezydent W. uchylił w całości z urzędu decyzję własną z dnia [...] grudnia 1976 r., nr [...], oraz utrzymał w mocy decyzję Kierownika Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu [...] z dnia [...] września 1976 r., nr [...]. Pismem z dnia 4 września 2002 r. (data wpływu do organu 11 września 2002 r.) W. M. działający w imieniu własnym oraz P. M. i M. M. wystąpił o stwierdzenie nieważności m.in. decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 1977 r. nr [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że decyzja z dnia [...] kwietnia 1997 r. winna zawierać stwierdzenie prawomocności, ponadto decyzja ignoruje stan faktyczny – nie wskazuje pomieszczeń objętych nakazem kwaterunkowym, błędnie określa położenie pomieszczeń, a także nie wspomina o powierzchni wspólnej. Podniósł, iż decyzja została wydana w celu zwolnienia rodziny M. z opłat za powierzchnie użytkowane wspólnie, a niewymienione w decyzji. Wskazał na brak uzupełniającej umowy najmu, brak powiadomienia właściciela lokalu o zamianie lokalu, do czego zobowiązywał art. 55 ustawy Prawo lokalowe. Ponadto podniósł, iż prawo do lokalu otrzymała K. M., która tam nigdy nie zamieszkiwała. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 1977 r. Uznało, że przedmiotowa decyzja została wydana w oparciu i zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, wobec czego nie posiada cech rażącego naruszenia prawa. W. M. działający w imieniu własnym oraz P. M. i M. M. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2003 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę W. M. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nr [...] i wyrokiem z dnia [...] stycznia 2005 r. sygn. akt [...] uchylił zaskarżoną decyzję, jak i decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu stwierdził, że objęta kontrolą organu nadzoru decyzja z dnia [...] kwietnia 1977 r., skierowana została do Z. i H. M., zatem w postępowaniu nadzorczym jej dotyczącym winni oni brać udział w charakterze strony, gdyż niewątpliwie wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego. Z akt postępowania nadzorczego wynika zaś, że nie byli oni jego stroną i już tylko to uchybienie przepisom postępowania uzasadnia uchylenie obydwu decyzji. Sąd wskazał, że organ nadzoru ponownie rozpoznając sprawę zapewni w nim czynny udział adresatom kontrolowanej decyzji, tj. Z. M. i H. M. oraz ustali, czy faktycznie Z. M. nie żyje, a gdyby ta okoliczność się potwierdziła, to postępowanie nadzorcze przeprowadzi z udziałem następców prawnych Z. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...], na podstawie art. 157 § 1 w związku z art. 17 pkt 1 kpa oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 1977 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ podał, że podstawę prawną decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 1977 r. stanowił art. 135 kpa, zgodnie z którym decyzja, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który decyzję wydał lub przez organ wyższego stopnia. Organ stwierdził, że skoro decyzją z dnia [...] grudnia 1976 r. żadna ze stron nie nabyła prawa, nie można mówić o rażącym (lub jakimkolwiek) naruszeniu prawa przez wydający ją organ. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w wymienionej decyzji Prezydent orzekł również o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu [...] z dnia [...] września 1976 r. Nr [...]. Podstawę prawną decyzji z dnia [...] września 1976 r. stanowił art. 31 ust. 3 i art. 51 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 3 tej ustawy jeżeli w lokalu zajmowanym przez więcej niż jednego najemcę zostanie opróżniona część tego lokalu, prawo do jej przydzielenia przysługuje najemcy, który zajmuje powierzchnię mniejszą od przysługującej mu według norm zaludnienia. Organ podał, że z akt sprawy wynika, iż rodzina Państwa M. składała się wówczas z pięciu osób. Jednocześnie Z. M. posiadał uprawnienie do korzystania z dodatkowej powierzchni. Z tych względów opróżniony pokój po p. B. miał w znacznym stopniu poprawić funkcjonalność lokalu, w którym zamieszkiwała rodzina M. Zgodnie natomiast z art. 51 ustawy Prawo lokalowe, w sprawach lokalowych i mieszkaniowych zastrzeżonych dla terenowych organów administracji państwowej orzekał w pierwszej instancji naczelnik dzielnicy, na terenie dzielnicy. Decyzja z dnia [...] września 1976 r. została wydana przez Kierownika Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu [...], a więc przez właściwy organ. W świetle powyższego organ stwierdził, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 1977 r. została wydana w oparciu i zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami i nie posiada cech rażącego naruszenia prawa. Wskazał również, że błąd w numerze utrzymanej w mocy decyzji z dnia [...] września 1976 r. należy uznać za błąd pisarski. Po rozpoznaniu wniosku W. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko, organ podał, że tryb stwierdzenia nieważności decyzji służy do eliminacji z obrotu prawnego tylko decyzji dotkniętych najcięższymi wadami prawnymi wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. Kontrolowana decyzja, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., nie narusza prawa w stopniu rażącym, a ponadto nie jest obarczona innymi kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzupełnionej pismem z dnia 24 października 2007 r., W. M. działający w imieniu własnym oraz P. M., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 1977 r. nr [...]. W uzasadnieniu podniósł, że w sprawie dotyczącej przedmiotowego lokalu niezmiennie biorą udział ci sami członkowie Kolegium oraz, że SKO nie rozpatrywało łącznie skarg na decyzje, mimo iż były one ze sobą powiązane. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Dodatkowo wskazało, że fakt, iż ci sami członkowie Kolegium rozpatrują powiązane ze sobą sprawy z wniosków składanych przez skarżących nie może stanowić podstawy do unieważnienia wydanych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana według tych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także dalsze postępowanie administracyjne w sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję dokonanej przez sąd oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz nakreślenie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie w celu uniknięcia wadliwości w postaci braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W uzasadnieniu wyroku z dnia [...] stycznia 2005 r. sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zawarł konkretne wskazówki dotyczące dalszego postępowania dla organu ponownie rozpoznającego przedmiotową sprawę. Sąd podkreślił, że organ nadzoru winien zapewnić czynny udział w postępowaniu adresatom kontrolowanej decyzji tj. Z. M. i H. M. oraz ustalić, czy faktycznie Z. M. nie żyje, a gdyby ta okoliczność się potwierdziła, to postępowanie nadzorcze przeprowadzić z udziałem jego następców prawnych. W rozpoznawanej sprawie bezspornie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., nie zastosowało się do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia [...] stycznia 2005 r. dotyczących przeprowadzenia postępowania z udziałem następców prawnych Z. M. Organ nie ustalił nawet, czy ww. osoba żyje. W sytuacji gdy istnieją uzasadnione podejrzenia, że Z. M. zmarł, zupełnie niezrozumiałe jest postępowanie organu, który nie badając tej okoliczności, kieruje do wymienionego korespondencję zawierającą decyzje zapadłe w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu. Takie działanie organu niewątpliwie świadczy o tym, że w niniejszej sprawie krąg stron postępowania administracyjnego nie został ustalony w sposób prawidłowy i pełny. Wytknięte zaniedbania jednoznacznie potwierdzają, iż organ ponownie naruszył przepis art. 10 § 1 kpa. Nie stosując się do wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia [...] stycznia 2005 r. sygn. akt [...] organ naruszył również przepis art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto Sąd wskazuje, że organy administracji obowiązane są przestrzegać określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego terminów załatwiania spraw. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium odwoławcze dopiero po prawie 2 latach od złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wydało zaskarżoną decyzję, naruszając w ten sposób unormowania z art. 35 i nast. Z akt sprawy nie wynika, aby w tym czasie organ podejmował jakiekolwiek działania w sprawie, brak również dokumentu potwierdzającego wywiązanie się z określonego w art. 36 kpa obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach zwłoki i wskazania nowego terminu załatwienia sprawy. Takie działanie organu, w ocenie Sądu, godzi w kardynalną zasadę dobrego postępowania, jaką jest ustanowiona w art. 12 kpa zasada szybkości postępowania. Rozpoznając ponownie sprawę organ zastosuje się do wskazówek zawartych w uzasadnieniu wyroku, z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd ustaleń w sprawie aktualnego miejsca zamieszkania uczestników postępowania, opierając się w tym zakresie na dołączonych do akt administracyjnych kopiach dokumentów uzyskanych z Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.