II SA/Wa 1744/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant referent stażysta Paulina Okrój, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2019 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z [...] czerwca 2018 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz skarżącego R. M. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. R.M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z [...] sierpnia 2018 r. (nr [...]), którą organ utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w B. z [...] czerwca 2018 r. (nr [...]) o odmowie wypłaty skarżącemu świadczenia mieszkaniowego. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że R.M. - pełniący zawodową służbę wojskową od [...] kwietnia 2013 r. w jednostce wojskowej nr [...] w miejscowości [...], wystąpił w dniu 12 sierpnia 2013 r. do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w B. z wnioskiem o przyznanie prawa do zakwaterowania w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego (art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, Dz.U. z 2018 r., poz. 2356). Organ I instancji decyzją z [...] września 2013 r. (nr [...]), utrzymaną w mocy decyzją Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z [...] października 2013 r. (nr [...]), odmówił skarżącemu przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Organy obu instancji uznały, że żołnierzowi nie przysługuje prawo do zakwaterowania, ponieważ skorzystał już z pomocy mieszkaniowej państwa - aktem notarialnym z [...] czerwca 2005 r. nabył wraz z ówczesną żoną J.M. od Wojskowej Agencji Mieszkaniowej lokal mieszkalny (przy ul. [...] w m. [...]) z 90% bonifikatą (art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych). Z akt sprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2374/13, oddalił skargę R.M. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z [...] października 2013 r. (nr [...]). W tych okolicznościach faktycznych skarżący w dniu 6 kwietnia 2018 r. zwrócił się do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w B. z ponownym wnioskiem o przyznanie prawa do zakwaterowania, tym razem w formie świadczenia mieszkaniowego o którym mowa w art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Organ I instancji decyzją z [...] czerwca 2018 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 17 ust. 3 ustawy z 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1456) i art. 21 ust 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, odmówił skarżącemu wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Organ I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia. Z niespornych okoliczności sprawy wynika, że wnioskodawca w 2005 r. nabył od Agencji Mienia Wojskowego (na zasadach wspólności małżeńskiej ustawowej) lokal mieszkalny z bonifikatą. Z tego powodu nie ma podstaw prawnych do przyznania mu prawa do zakwaterowania, w formie określonej we wniosku z 6 kwietnia 2018 r. R.M. złożył odwołanie od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w B. z [...] czerwca 2018 r., w którym zarzucił, że została wydana z naruszeniem art. 21 ust. 6 pkt 3 w zw. z art. 21 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej i wniósł o jej "zmianę" i przyznanie świadczenia mieszkaniowego. W uzasadnieniu odwołujący się podniósł, że prawo do lokalu mieszkalnego (kwatery stałej) przy ul. [...] na podstawie decyzji z [...] stycznia 1996 r. nabyła, po zmarłym ojcu, J.Z., z którą w 1999 r. zawarł związek małżeński. Małżonkowie wykupili ten lokal w 2005 r., kiedy skarżący nie był żołnierzem. W związku z tym, zdaniem R.M., w rozpatrywanym przypadku nie ma zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Odwołujący się jako żołnierz zawodowy nie nabył lokalu mieszkalnego z bonifikatą (lokal ten nabył jako osoba cywilna, przed powołaniem do służby wojskowej). Skarżący na poparcie swojego stanowiska powołał się na wyrok NSA z 18 maja 2016 r. I OSK 2439/14 w którym Sąd stwierdził, że przepis art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej nie obejmuje sytuacji nabycia lokalu z bonifikatą przed powołaniem do służby wojskowej. R.M. dodał, że na skutek rozwodu lokal mieszkalny został przyznany na wyłączną własność J.M., on zaś "nie uzyskał żadnych profitów z przedmiotowego mieszkania, a jedynie poniósł dodatkowe koszty tytułem jego wykupu oraz w chwili obecnej nie ma zapewnionego dla siebie lokalu do zamieszkania". Prezes Agencji Mienia Wojskowego decyzją z [...] sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy powołując stosowne orzecznictwo sądowe, podzielił zapatrywanie organu I instancji, że przepis art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej ma zastosowanie także do osób, które skorzystały z pomocy mieszkaniowej ze strony państwa jeszcze przed powołaniem do służby wojskowej. W związku z tym nabycie przez skarżącego lokalu mieszkalnego z zasobów Agencji Mienia Wojskowego na preferencyjnych warunkach (z 90% bonifikatą) przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej stanowi przeszkodę do uwzględnienia jego późniejszego wniosku i przyznania prawa do zakwaterowania w formie świadczenia mieszkaniowego. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w myśl art. 21 ust. 1 ustawy, żołnierzowi zawodowemu przysługuje (od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe, do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej) prawo do zakwaterowania w miejscowości, w której pełni służbę (ew. w pobliskiej miejscowości albo za jego zgodą w innej miejscowości). To prawo może być realizowane m. in. w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego (art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy), z wyłączeniem jednak przypadków enumeratywnie wymienionych w art. 21 ust. 6 tej ustawy, m. in. wówczas, gdy żołnierz zawodowy (jego małżonek) nabył lokal mieszkalny od SP (Agencji, j.s.t.) z bonifikatą (art. 21 ust. 6 pkt 3 tej ustawy). R.M. w skardze do Sądu na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z [...] sierpnia 2018 r. zarzucił, że została ona wydana z naruszeniem art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy przez nieuzasadnione przyjęcie, że nabycie przez niego jako osobę cywilną lokalu mieszkalnego z zasobów Agencji Mienia Wojskowego, uniemożliwia mu, po wstąpieniu do zawodowej służby wojskowej, skorzystanie z prawa do zakwaterowania w formie dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m. in., że sporny przepis należy rozpatrywać w kontekście uprawnień żołnierza zawodowego wynikających z pełnienia zawodowej służby wojskowej. Prawo do zakwaterowania (w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, wypłaty świadczenia mieszkaniowego) jest ściśle związane z pełnieniem przez żołnierza zawodowej służby wojskowej i ma służyć zapewnieniu żołnierzowi prawidłowego wykonywania obowiązków wynikających ze stosunku służbowego. Przepis art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy, zawierający przesłanki których spełnienie uniemożliwia nabycie prawa do zakwaterowania, posługuje się pojęciem żołnierza zawodowego. A zatem, powstanie negatywnej przesłanki korzystania ze świadczenia mieszkaniowego uzależnione zostało od nabycia lokalu z bonifikatą przez żołnierza, a przez osobę cywilną tj. przed powołaniem jej do służby. Skarżący zwrócił uwagę, że w dacie nabycia lokalu ([...] czerwca 2005 r.) nie obowiązywał jeszcze przepis art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy (wszedł w życie 1 lipca 2010 r. na podstawie ustawy z 22 tycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw). Dodał, że w dacie wejścia w życie przepisu art. 21 ust. 6 pkt 3 tej ustawy skarżący, jako żołnierz zawodowy, nie był już właścicielem lokalu mieszkalnego nabytego z bonifikatą. R.M. dodał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2439/14 stwierdził, że ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej nie reguluje kwestii prawa do zakwaterowania w ujęciu dotyczącym wszystkich beneficjentów zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej. Nie formułuje też uniwersalnej zasady, że z pomocy państwa w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, czy to przed powołaniem do służby wojskowej, czy w jej toku, można skorzystać tylko raz. O ile bowiem ustawa, zgodnie z jej tytułem i zakresem unormowania, faktycznie zawiera szczegółowe rozwiązania dotyczące prawa żołnierzy do zakwaterowania (i rzeczywiście ogranicza możliwości korzystania przez żołnierzy w toku służby wojskowej z więcej niż jednej postaci zakwaterowania jednocześnie) to stwierdzenie, że ustawa odnosi się także do innych sposobów zaspokajania zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej w zakresie potrzeb mieszkaniowych (w tym także tych nie mających żadnego związku z wojskiem, czy prawem żołnierza do zakwaterowania) pozbawione jest podstawy prawnej, oraz nie uwzględnia uregulowań prawnych dotyczących grup obywateli innych niż żołnierze. Z ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej nie wynika generalny zakaz korzystania z pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przez Państwo więcej niż raz w życiu. Gdyby taki był cel ustawodawcy, to art. 21 ustawy o zakwaterowaniu miałby inne brzmienie. Prezes Agencji Mienia Wojskowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo i dlatego skarga podlega uwzględnieniu. Z przepisu art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że w ramach kontroli zaskarżonego aktu Sąd jest obowiązany do badania jego zgodności z prawem w pełnym zakresie, nie ograniczając się do zarzutów skargi. Uwzględnia więc z urzędu naruszenia prawa, których nie dostrzegła strona wnosząca skargę. Skarga może być zatem uwzględniona niezależnie od zasadności podniesionych w niej zarzutów. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Według ust. 2 tego przepisu, prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z trzech równorzędnych form: 1) przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego; 2) przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, 3) wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Przepis art. 21 ust. 3 powołanej ustawy stanowi ponadto, że żołnierz służby stałej wybiera, na swój wniosek, jedną z form zakwaterowania, o których mowa w ust. 2. W rozpatrywanej sprawie spór między skarżącym a organami administracji dotyczył tego, czy w niespornym stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy, R.M. spełniał przesłanki do otrzymania prawa do zakwaterowania w formie, o której mowa w art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy. Skarżący argumentował, że nie ma najmniejszego znaczenia okoliczność, że przed wstąpieniem do zawodowej służby wojskowej wraz z ówczesną żoną nabył lokal mieszkalny z zasobów Agencji Mienia Wojskowego z bonifikatą. Podnosił, że prawo do zakwaterowania jest prawem przysługującym żołnierzowi i ta okoliczność musi być brana pod uwagę przy wykładni art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy. Wskazywał ponadto na zmiany stanu prawnego w tej materii. Zdaniem Sądu zasadniczą kwestią jest jednak ustalenie przedmiotu rozpatrywanej sprawy, rozstrzygnięcie, co jest istotą tego prawa, w szczególności, odpowiedź na pytanie, jakie znaczenie ma z tego punktu widzenia forma korzystania z tego prawa (jedna z trzech wyżej wymienionych). Z przepisów art. 21 ust. 6 ustawy wynika, że ustawodawca ustanawia przesłanki (pozytywne i negatywne) nabycia prawa do zakwaterowania jako takiego, nie różnicując ich w zależności od formy korzystania z tego prawa. Zatem forma jest elementem konkretyzującym, nie mającym jednak znaczenia przy ocenie, czy to prawo żołnierzowi przysługuje. Inaczej mówiąc, w każdym z tych trzech przypadków - form, jedne i te same prawnie określone okoliczności stanowią o możliwości przyznania żołnierzowi prawa do zakwaterowania. Prowadzi to do wniosku, że w każdym z tych trzech przypadków mamy do czynienia z jednym i tym samym prawem do zakwaterowania, realizowanym w jednej ze wspomnianych form. W konsekwencji należy przyjąć, że rozstrzygnięcie o prawie do zakwaterowania w określonej przez wnioskodawcę formie, w określonych okolicznościach faktycznych, stanowi generalne rozstrzygnięcie o tym prawie, co oznacza, że odmowa udzielenia prawa w jednej z form, uniemożliwia ubieganie się o to prawo w innej formie, w niezmienionym stanie faktycznym. Przenosząc te uwagi na płaszczyznę procesową należy stwierdzić, że sprawa o przyznanie prawa do zakwaterowania w formie świadczenia mieszkaniowego, w której odmówiono żołnierzowi zawodowemu przyznania tego prawa z powodu nabycia mieszkania od Skarbu Państwa z bonifikatą (art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy), jest tożsama ze sprawą o przyznanie temu żołnierzowi prawa do zakwaterowania w formie przydziału kwatery lub innego lokalu mieszkalnego, w której podjęto decyzję odmowną z tego samego powodu, określonego w art. 21 ust. 6 pkt 3 tej ustawy. Tę tożsamość spraw wyznaczają: podmiot, przedmiot, stan prawny i te same okoliczności faktyczne. Należy przypomnieć, że skarżący ubiegał się już wcześniej o przyznanie mu prawa do zakwaterowania na podstawie tych samych, co obecnie przepisów prawnych i w tych samych okolicznościach. Wówczas odmówiono mu tego prawa z tych samych powodów, które powołano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Poprzednia decyzja o odmowie przyznania mu prawa do zakwaterowania w postaci przydzielenia kwatery lub innego lokalu mieszkalnego stała się ostateczna po wydaniu prawomocnego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny. W rzeczywistości więc występując z wnioskiem o przyznanie prawa do zakwaterowania w formie świadczenia pieniężnego zmierzał do zakwestionowania stanowiska organu potwierdzonego prawomocnym wyrokiem sądu, co do tego, że nie przysługuje mu prawo do zakwaterowania ze względu na zaistnienie okoliczności określonych w art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy. Organy administracyjne rozpatrując merytorycznie tę sprawę wydały decyzje w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, co oznacza, że zaskarżone decyzje dotknięte są wadą określoną w art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. Mają powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z 156 § 1 pkt 3 k.p.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji Mienia Wojskowego i utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w B. z [...] czerwca 2018 r. o odmowie wypłaty skarżącemu świadczenia mieszkaniowego oraz umorzył postępowanie administracyjne. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 powołanej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).