II SA/Wa 1745/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2021 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...] Komendant Główny Policji (dalej: "KGP", "organ drugiej instancji", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") w związku z art. 20a ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r., poz. 1882 ze zm.; dalej: "u.P."), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Stołecznego Policji (dalej: "KSP", "organ pierwszej instancji") z [...] lutego 2021 r. nr [...] o odmowie udostępnienia B. W. (dalej: "skarżący") informacji publicznej. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] lutego 2021 r. skarżący, za pośrednictwem platformy ePUAP, złożył do KSP – w związku z postępowaniem funkcjonariuszy Policji w trakcie protestów (Strajku Kobiet) w dniu [...] listopada w Warszawie - wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci: 1) wszelkich dokumentów (w tym wiadomości mailowych), zawierających wytyczne i procedury dotyczące sposobu postępowania i wykonywania czynności służbowych w trakcie ww. protestów; 2) skanów wszystkich wydanych poleceń służbowych, związanych z wykonywaniem czynności służbowych w trakcie ww. protestów, a także decyzji wydanych w takim zakresie; 3) notatek, protokołów powstałych w wyniku ww. protestów. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, organ pierwszej instancji decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...], w oparciu o art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., art. 20a ust. 1 u.P., a także art. 104 i art. 107 k.p.a., odmówił skarżącemu udzielenia dostępu do informacji publicznej. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia KSP stwierdził, że wniosek skarżącego dotyczy informacji publicznych znajdujących się w dyspozycji podmiotu zobowiązanego, będącego organem władzy publicznej, a zatem spełniony został warunek określony w art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Jednocześnie organ pierwszej instancji uznał, iż w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka uzasadniająca ograniczenie podmiotowego prawa do informacji, określona w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Ograniczenie prawa do informacji jest w przedmiotowej sprawie związane z art. 20a ust. 1 u.P. Żądane przez skarżącego informacje dotyczą bowiem przebiegu działań zabezpieczających związanych z protestem (Strajk Kobiet), który odbył się w dniu [...] listopada 2020 r. w W. i obejmują dokumenty zawierające wytyczne oraz procedury dotyczące sposobu postępowania i wykonywania czynności służbowych w trakcie ww. protestów; polecenia służbowe związane z wykonywaniem czynności służbowych w trakcie ww. protestów, a także decyzje, analizy, notatki, protokoły. Wnioskowane informacje odnoszą się więc do ustawowych zadań Policji, mających na celu zapewnienie ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego, o których mowa w art. 61 Konstytucji RP. Upublicznienie tego rodzaju informacji podmiotom zewnętrznym, takim jak skarżący, byłoby, w ocenie organu pierwszej instancji, niezasadne. W tym aspekcie KSP podniósł, iż udostępnienie żądanych przez skarżącego informacji dotyczących szczegółów prowadzonych działań zabezpieczających czy też danych policjantów mogłoby się wiązać z konkretnym ryzykiem, nie tylko dla bezpieczeństwa obywateli, ale także Policji jako formacji i jej poszczególnych funkcjonariuszy. W konsekwencji organ pierwszej instancji uznał, że dokumenty, o które wnosi skarżący – jako zawierające informacje dotyczące form i metod realizacji ustawowych zadań Policji, czyli tajemnicę prawnie chronioną na mocy art. 20a u.P. - podlegają wyłączeniu z kręgu informacji, które mogą być udostępnione w trybie u.d.i.p. W odwołaniu od ww. decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także przepisów u.d.i.p., gdyż jego zdaniem, tego rodzaju informacje powinny być udostępniane bez ograniczeń wynikających z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. W uzasadnieniu powołanej na wstępie decyzji KGP wskazał, że problematyka zawarta we wniosku ex lege wypełnia materialnoprawne kryteria informacji publicznej, a co za tym idzie podlega udostępnieniu, z zastrzeżeniem ograniczeń wynikających z art. 5 u.d.i.p. Zdaniem organu odwoławczego, bezsprzecznie należy stwierdzić, iż informacjom na temat sposobu wykonywania powierzonych obowiązków służbowych przez funkcjonariuszy publicznych, należy przypisać walor publiczny, a zatem podlegają one reżimowi u.d.i.p. Jednocześnie organ drugiej instancji podzielił stanowisko KSP, że w niniejszej sprawie z formalnoprawnego punktu widzenia ziścił się warunek zastosowania trybu określonego w art. 5 u.d.i.p., bowiem w przypadku pozyskania tego rodzaju danych skarżący mógłby zrekonstruować metody i formy realizacji zadań przez Policję, a w połączeniu z danymi wszystkich policjantów uzyskałby wiedzę o całokształcie czynności podejmowanych przez Policję. Z pewnością stanowiłoby to zagrożenie zarówno dla samych policjantów, jak i ujawniłoby sposób wykonywania czynności przez Policję, co naraziłoby na niebezpieczeństwo funkcjonariuszy Policji przy wykonywaniu tego rodzaju zadań. Akcja policyjna w ramach działań zabezpieczających uwzględnia czynności i współpracę różnego rodzaju służb policyjnych, takich jak m.in. służba kryminalna, prewencyjna czy też kontrterrorystyczna. Zatem sposób działania Policji w tego typu przedsięwzięciach uwzględnia współpracę rożnego rodzaju służb policyjnych, w tym wykonywanie działań o charakterze operacyjno-rozpoznawczym. Skarżący, poprzez przekazanie żądanych informacji, uzyskałby dostęp do kompleksowej wiedzy na temat sposobu realizacji przez Policję czynności oraz dysponowałby bazą danych identyfikujących funkcjonariuszy Policji. Powyższe rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie w jakim ww. przepisy konstytucyjne stanowią podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji zastosowanie, polegającą na uznaniu dopuszczalności ograniczenia prawa do informacji publicznej w niniejszej sprawie, choć udostępnienie żądanych informacji nie naruszyłoby żadnej z wartości wymienionych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP; 2) art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na ochronę tajemnic ustawowo chronionych, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że informacja publiczna, będąca przedmiotem wniosku, jest objęta zakresem tajemnicy prawnie chronionej; 3) art. 20a ust. 1 w związku z art. 20b ust. 1 u.P. poprzez nieprawidłową wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że przepis ten wprowadza tajemnicę ustawowo chronioną, o której stanowi art. 5 ust. 1 u.d.i.p.; 4) art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie w jakim z przepisów tych wynikają wymagania wobec decyzji, a zwłaszcza jej uzasadnienia, poprzez błędne zastosowanie polegające na niewystarczającym uzasadnieniu zasadności odmowy udostępnienia informacji publicznej, w tym niewystarczającym uzasadnieniu dokonania ograniczenia na podstawie przepisów art. 20a ust. 1 w związku z art. 20b ust. 1 u.P., co uniemożliwia poddanie zaskarżonej decyzji merytorycznej kontroli. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji KSP, a także zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że udostępnienie mu żądanych informacji stoi w zgodzie z realizacją przez funkcjonariuszy podstawowych zadań wynikających z treści u.P. Skarżący uznał stanowisko KGP za błędne i nieznajdujące oparcia ani w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy ani w przepisach prawa. Organ odwoławczy nie wyjaśnił bowiem, w jaki sposób ujawnienie informacji będących przedmiotem wniosku wpłynie na sytuację obywateli, Policji lub jej funkcjonariuszy, a jedynie poprzestał na stwierdzeniu, iż wystąpiła ustawowa przesłanka uzasadniająca odmowę udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na mocy art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") Skarga nie jest zasadna. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: "Konstytucja RP") w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może być ograniczony, gdyby ujawnienie pewnych informacji zagrażałoby interesom państwa, a pośrednio także interesom wszystkich obywateli. Z tej przyczyny w art. 5 u.d.i.p. zostały wskazane ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") prezentowany jest pogląd, w myśl którego prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej nie ma charakteru absolutnego. Konstytucja RP w art. 61 ust. 3 dopuszcza jego ograniczenie z uwagi ochronę porządku publicznego czy bezpieczeństwa. Zagrożenie terroryzmem i rozwój przestępczości zorganizowanej powodują, że coraz częściej trzeba godzić się na takie działania służb chroniących porządek prawny i bezpieczeństwo obywateli, które ograniczają swobody obywatelskie, w tym sferę prywatności. Do opinii publicznej docierają przy tym informacje o nadużywaniu uprawnień dotyczących działań operacyjnych. Tym ważniejsze jest, aby działalność służb specjalnych podlegała społecznej kontroli w obszarach, które nie ograniczają możliwości ich skutecznego działania i nie dotyczą konkretnych prowadzonych postępowań, stosowanych w nich metod operacyjnych czy też danych funkcjonariuszy będących pracownikami konkretnych służb. Nie sposób równocześnie zaprzeczyć, że nie mogą podlegać ujawnieniu informacje, których ujawnienie groziłoby porządkowi i bezpieczeństwu publicznemu lub narażało na szwank działania organów chroniących te wartości (vide wyroki NSA z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2620/14 i z 24 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1422/16 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedstawiony wyżej pogląd jest szczególnie istotny w przedmiotowej sprawie, w której bezsprzecznie KSP jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej jako organ władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a objęte wnioskiem informacje mają walor informacji publicznej. Udokumentowane informacje pochodzące od funkcjonariuszy Policji należy traktować jako sprawę publiczną związaną bezpośrednio z działalnością i funkcjonowaniem Policji. Jednakże nie można z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wywodzić żądania zapoznania się każdego z każdą, bez wyjątku, informacją posiadającą przymiot informacji publicznej. Sama Konstytucja RP, jak i u.d.i.p. stwarzają możliwość wprowadzenia ograniczenia w dostępie do pewnych informacji. Konstrukcja art. 5 u.d.i.p. umożliwia wprost zastosowanie przepisów art. 20a ust. 1 oraz art. 20b ust. 1 u.P. jako uzasadnienia odmowy dostępu do żądanych informacji. Stosownie do treści art. 20a u.P., w związku z wykonywaniem zadań wymienionych w art. 1 ust. 2 Policja zapewnia ochronę form i metod realizacji zadań, informacji oraz własnych obiektów i danych identyfikujących policjantów. Natomiast art. 20b u.P. przewiduje, iż udzielenie informacji o prowadzonych czynnościach operacyjno-rozpoznawczych oraz o stosowanych środkach i metodach ich realizacji może nastąpić: 1) w przypadku gdy istnieje uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego w związku z wykonywaniem tych czynności; 2) w związku ze współpracą prowadzoną z innymi organami, służbami lub instytucjami państwowymi uprawnionymi do wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych, w tym także w związku z prowadzoną współpracą z organami i służbami innych państw w trybie i zakresie określonym w umowach i porozumieniach międzynarodowych. W rozpoznawanej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej został sformułowany ogólnie i szeroko – obejmował bowiem w zasadzie całą dokumentację sporządzoną podczas wszystkich czynności funkcjonariuszy Policji podjętych w ramach manifestacji zorganizowanej przez Fundację [...] z siedzibą w W., która odbyła się [...] listopada 2020 r. w W. Skarżącemu, jak wynika z treści wniosku, zależało na pełnej dokumentacji przygotowanej (tak w formie papierowej, jak i elektronicznej) na poczet tego wydarzenia, a także wykonanej w trakcie jego trwania i w jego wyniku. Wymienione przez skarżącego we wniosku: wytyczne i procedury dotyczące sposobu postępowania i realizacji czynności służbowych w trakcie protestów, skany wszystkich poleceń służbowych wydanych w trakcie protestów, a także decyzji, notatek i protokołów obrazują kompleksowo i szczegółowo metody i formy ochrony porządku publicznego przez Policję. Innymi słowy, przedmiot wniosku skarżącego obejmuje pełną dokumentację o działaniach (interwencjach) tej formacji podczas demonstracji, która miała miejsce w W. [...] listopada 2020 r., podjętych w celu zapewnienia spokoju w miejscach publicznych (vide art. 1 ust. 2 pkt 2 u.P.). Zdaniem Sądu, pewne konkretne decyzje czy notatki służbowe bądź protokoły z akt spraw prowadzonych przez Policję mogłyby - po zanonimizowaniu - zostać udostępnione w trybie u.d.i.p., lecz realizacja wniosku skarżącego o tak ogólnej i szerokiej konstrukcji sprowadza się do ujawnienia wszystkich danych i szczegółów strategii obranej przez Policję w czasie ww. manifestacji. W tym miejscu warto przytoczyć fragment uzasadnienia wyroku NSA z 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1769/13: "Nie można uznać, aby art. 5 u.d.i.p. zawierał wyczerpujący katalog przyczyn, które w konkretnej sprawie mogą uzasadniać konieczność ograniczenia dostępu do informacji wytworzonych, odnoszących się czy będących w posiadaniu podmiotów publicznych. Istnieją bowiem również inne, niż wymienione w tym przepisie ustawowym, wartości, których ochrona uzasadnia - w świetle art. 61 ust. 3 Konstytucji - zastosowanie tego typu ograniczeń. Przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji jest adresowany nie tylko do ustawodawcy, umożliwiając wprowadzanie ustawami generalnych i abstrakcyjnych ograniczeń prawa do informacji, lecz również do sądów, które - na podstawie analizy okoliczności konkretnej sprawy - są upoważnione do uznania, że z uwagi na potrzebę ochrony wolności i praw, porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa istnieje w określonym przypadku konieczność odmówienia udostępnienia informacji." W ocenie tut. Sądu, powołane przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji przepisy - art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 20a ust. 1 u.P. mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Cel ochrony konkretnych informacji, zawarty w tych przepisach jest jednoznaczny i oczywisty, jeśli zważy się na ustawowe zadania, dla których powołano Policję. Przepisy te nie budzą jakichkolwiek wątpliwości w zakresie sformułowanego w nich kategorycznego zakazu udostępniania tego typu informacji. W konsekwencji należy podzielić stanowisko obu organów, iż udostępnienie żądanych informacji doprowadziłoby do ujawnienia danych identyfikujących wszystkich funkcjonariuszy Policji biorących udział w interwencji, a także szczegółowych metod i form wykonywania zadań przez Policję, a tym samym doszłoby do upublicznienia danych o sposobie przygotowań tej formacji do działań, użytych siłach i środkach oraz pragmatyce ich użycia. Udostępnienie obywatelom tego rodzaju informacji może doprowadzić do sytuacji, w której organy Policji utracą możliwość prawidłowego i skutecznego wykonywania swoich zadań. Reasumując, organy Policji obu instancji prawidłowo oceniły materiał sprawy, nie naruszając przepisów prawa w sposób skutkujący wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.