II SA/Wa 1746/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Olga Żurawska – Matusiak Sędzia WSA – Iwona Maciejuk Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – spec. Ewa Kielak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2017 r. sprawy ze skargi R.M. na decyzję Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku – oddala skargę – Do Komendanta Centrum Szkolenia [...] w T. wpłynął wniosek [...] R. M. z dnia [...] czerwca 2016 r. o przyznanie zasiłku na utrzymanie członków rodziny pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym z załączoną decyzją Wójta Gminy S. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] z której wynika, że skarżący posiada na wyłącznym utrzymaniu: żonę M. M. ur. [...] stycznia 1989 r., córkę J. M. ur. [...] października 2009 r. oraz córkę E. M. ur. [...] grudnia 2013 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji podano, że M. M. nie zadeklarowała dochodu podlegającego opodatkowaniu i od dnia [...] lipca 2011 r. jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Komendant Centrum Szkolenia [...] im. [...] w T., decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 128 – 128 lit. d w zw. z art. 133 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 827 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 września 2015 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu przyznawania i wypłacania zasiłków na utrzymanie członków rodziny żołnierzom odbywającym czynną służbę wojskową (Dz.U. z 2015 r., poz. 1478), przyznał skarżącemu [...] R. M. od dnia 5 maja 2016 r. zasiłek w stosunku miesięcznym w wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w grudniu roku poprzedniego tj. w wysokości 1.750,00 zł pomniejszony o świadczenie wychowawcze (500+), tj. w wysokości 1000 zł miesięcznie. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że skarżący pełni służbę przygotowawczą w Centrum Szkolenia [...] w T. im. [...] w T. od dnia 5 maja 2016 r., a żona pobiera na córki świadczenie wychowawcze (500+) w wysokości po 500 zł miesięcznie na każdą z nich. Stosownie zaś do treści art. 128 ust. 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, żołnierzom służby przygotowawczej posiadającym na wyłącznym utrzymaniu członków rodziny w czasie odbywania służby przysługuje, z zastrzeżeniem ust. 4 i 5, zasiłek w kwocie minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w grudniu roku poprzedniego, ustalonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. Członkami rodziny skarżącego pełniącego służbę przygotowawczą, pozostającymi na jego wyłącznym utrzymaniu, są jego żona, dzieci, rodzice oraz osoby, względem których żołnierza obciąża obowiązek alimentacyjny, o ile, z zastrzeżeniem ust. 4 i 5, nie uzyskują oni dochodu lub uzyskiwany przez nich dochód z jakiegokolwiek tytułu jest niższy od minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w grudniu roku poprzedniego. Zgodnie z art. 128 ust. 4 cytowanej ustawy, za dochód nie uważa się zasiłku rodzinnego. W odwołaniu z dnia [...] lipca 2016 r. do Dowódcy Generalnego Rodzaju Sił Zbrojnych skarżący podniósł, że za dochód nie uważa się zasiłku rodzinnego, ponieważ w myśl ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka, a zgodnie z 4 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195), celem świadczenia wychowawczego (tzw. 500+) jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokajaniem jego potrzeb życiowych. Zatem zarówno zasiłek rodzinny, jak również świadczenie wychowawcze 500+ przeznaczone jest na dziecko i ma na celu zaspokojenie jego potrzeb, dlatego również powyższe świadczenie wychowawcze nie powinno być uważane za dochód. Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że w przypadku, gdy członkowie rodziny żołnierza uzyskują dochody, wysokość zasiłku przysługującego żołnierzowi ustala się na podstawie art. 128 ust. 4 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym jeżeli łączny miesięczny dochód uzyskiwany przez osoby, o których mowa w ust. 2 (członków rodziny żołnierza), jest niższy od kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w grudniu roku poprzedniego, ustalanego na podstawie odrębnych przepisów (ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę), zasiłek, o którym mowa w ust. 1, przysługuje w wysokości stanowiącej różnicę między kwotą minimalnego wynagrodzenia za pracę a wysokością tego dochodu. Za dochód nie uważa się zasiłku rodzinnego. Intencją ustawodawcy jest to, że jeżeli członkowie rodziny żołnierza w trakcie pełnienia przez niego służby uzyskują dochody, to wsparcie finansowe tej rodziny w formie zasiłku wypłacanego żołnierzowi, ma stanowić jedynie różnicę pomiędzy otrzymywanymi dochodami a kwotą minimalnego wynagrodzenia za pracę. Zarówno zasiłek o którym mowa w art. 128 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP, wypłacany żołnierzowi na utrzymanie rodziny (w tym dzieci) jak i świadczenie wychowawcze mają podobne przeznaczenie, tj. zapewnienie dzieciom (rodzinie) środków finansowych wspierających ich utrzymanie. Zatem przyznawanie żołnierzom posiadającym dzieci zasiłków na utrzymanie rodziny w jednakowej wysokości w sytuacji, gdy rodzina jednego żołnierza otrzymuje świadczenie wychowawcze, natomiast rodzinie innego żołnierza świadczenie to nie przysługuje, byłoby nieuprawnionym różnicowaniem sytuacji dochodowej żołnierzy i ich rodzin. Ponadto nie można zgodzić, że za dochód podlegający wyłączeniu należy również uznać świadczenie wychowawcze, gdyż ma ono podobne przeznaczenie jak zasiłek rodzinny, bowiem byłoby to sprzeczne z przepisami ustawy. Art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195) nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż stanowi on jedynie o przeznaczeniu świadczenia wychowawczego. Ustawodawca w rozdziale 6 powyższej ustawy (Zmiany w przepisach obowiązujących), wyłączył świadczenie wychowawcze z dochodów rodziny przy ustalaniu prawa do innych świadczeń (zasiłków) i są to jednak przypadki wyliczone enumeratywnie, które nie wlicza się do dochodu gospodarstwa domowego m.in. przy ubieganiu się o najem lokalu mieszkalnego, pomoc państwa w spłacie kredytu mieszkaniowego, dodatek mieszkaniowy, zasiłek rodzinny, świadczenia pieniężne z pomocy społecznej. Wyliczone powyżej przypadki wyłączenia świadczenia wychowawczego z dochodów zostały celowo wprowadzone, zgodnie z intencją ustawodawcy, do określonych, ściśle wskazanych ustaw i nie mogą być przyjmowane rozszerzająco. Zmiany wprowadzone ustawą o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, nie objęły ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem należy przyjąć, że ustawodawca celowo nie wyłączył świadczenia wychowawczego z dochodów rodziny żołnierza przy ustalaniu prawa do zasiłku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący R. M. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji w części dotyczącej kwoty przyznanego świadczenia poprzez przyznanie zasiłku na utrzymanie członków rodziny w pełnej wysokości, tj. w wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w grudniu roku poprzedniego, ustalonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę wynoszącego 1750 zł miesięcznie, ewentualnie o uchylenie decyzji obu organów w zaskarżonym zakresie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 128 ust. 1 i 4 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim uniemożliwiono nabycie prawa do świadczenia w postaci zasiłku na utrzymanie członków rodziny w wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w grudniu roku poprzedniego, ustalonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę, tj. kwoty 1750 zł miesięcznie poprzez pomniejszenie tego zasiłku o kwotę 1000 zł stanowiącą wysokość miesięcznego świadczenia wychowawczego otrzymywanego przez jego żonę. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że podstawą występowania o świadczenie na utrzymanie członków rodziny jest treść ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej. W świetle art. 128 ust. 1, żołnierzom zasadniczej służby wojskowej posiadającym na wyłącznym utrzymaniu członków rodziny w czasie odbywania służby przysługuje, z zastrzeżeniem ust. 4 i 5, zasiłek w kwocie minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w grudniu roku poprzedniego, ustalanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. Zastrzeżenie wynikające z ust. 4 dotyczy łącznego miesięcznego dochodu uzyskiwanego przez osoby będące członkami rodziny żołnierza odbywającego czynną służbę wojskową, pozostającymi na jego wyłącznym utrzymaniu. Przepis podkreśla, iż jeżeli dochód ten jest niższy od kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w grudniu roku poprzedniego, ustalanego na podstawie odrębnych przepisów, zasiłek, o którym mowa w ust. 1, przysługuje w wysokości stanowiącej różnicę między kwotą minimalnego wynagrodzenia za pracę a wysokością tego dochodu. Za dochód nie uważa się zasiłku rodzinnego. Ograniczenie, które powyższy przepis wprowadza zostało, zdaniem skarżącego, zinterpretowane w sposób niewłaściwy przez organ wydający decyzję, co stanowi istotną wadę przeprowadzonego postępowania, a mającą wpływ na jej treść. Świadczenie wychowawcze zostało bowiem przez organ wydający decyzję potraktowane jako dochód, ponieważ – jak podkreślono w decyzji – nie zostało ono wyłączone przez ustawodawcę z dochodów przy ustalaniu prawa do świadczeń wynikających z ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP. Podkreślił, że ustawa o powszechnym obowiązku obrony nie zawiera wyjaśnienia pojęcia "dochód". Ustawodawca w przepisie art. 128 tej ustawy chcąc nakazać szczególny sposób wyliczania tego dochodu z pewnością wskazałby inną ustawę lub delegowałby uprawnienie do jego określenia w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, czego nie uczynił. Z uwagi na powyższe pod pojęciem "dochód," użytym w art. 128 ust. 4 i 5 ustawy o powszechnym obowiązku obrony, należy rozumieć dochód pomniejszony o koszty jego uzyskania w przypadku prowadzenia działalności gospodarczej; wynagrodzenie brutto ze stosunku pracy, stosunku służbowego, spółdzielczego stosunku pracy, liczone w sposób określony w art. 6 ust. 4 i 5 ustawy o minimalnym wynagrodzeniu za pracę, czyli przysługujące pracownikowi składniki wynagrodzenia i inne świadczenia wynikające ze stosunku pracy, zaliczone według zasad statystyki zatrudnienia i wynagrodzeń określonych przez Główny Urząd Statystyczny do wynagrodzeń osobowych, bez uwzględnienia nagród jubileuszowych, odpraw pieniężnych przysługujących pracownikom w związku z przejęciem na emeryturę lub rentę z tytułu niezdolności do pracy oraz wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych, kwoty brutto zasiłków dla bezrobotnych, kwoty brutto emerytur i rent, kwoty brutto innych stałych świadczeń. Świadczenia wychowawczego nie można zaliczyć do żadnej z wymienionych wyżej grup, również tej ostatniej, bowiem nie jest ono świadczeniem przyznawanym na stałe. Prawo do świadczenia wychowawczego ustalane jest okresowo i przysługuje na dziecko do dnia ukończenia przez nie 18 roku życia. Nietrafne jest zatem stanowisko organu wydającego decyzję, iż przy ustalaniu prawa do zasiłku, należy uwzględnić świadczenie wychowawcze, o które ten zasiłek należy pomniejszyć. Świadczenie wychowawcze 500+ nie jest bowiem liczone do dochodu przy ustalaniu prawa do świadczeń z innych systemów wsparcia. W odpowiedzi na skargę, Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stosownie do treści art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 827 ze zm.), żołnierzom zasadniczej służby wojskowej posiadającym na wyłącznym utrzymaniu członków rodziny w czasie odbywania służby przysługuje, z zastrzeżeniem ust. 4 i 5, zasiłek w kwocie minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w grudniu roku poprzedniego, ustalanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę, zaś w myśl ust. 2 tegoż przepisu, członkami rodziny żołnierza odbywającego czynną służbę wojskową, pozostającymi na jego wyłącznym utrzymaniu, są jego małżonek, dzieci, rodzice oraz osoby, względem których żołnierza obciąża obowiązek alimentacyjny, o ile nie uzyskują oni dochodu lub uzyskiwany przez nich dochód z jakiegokolwiek tytułu jest niższy od minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w grudniu roku poprzedniego, ustalanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. Z kolei według § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 września 2014 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2015 r. (Dz. U. z 2014 r., poz. 1220), od dnia 1 stycznia 2015 r. ustala się minimalne wynagrodzenie za pracę w wysokości 1750 zł. Ponadto w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 września 2015 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu przyznawania i wypłacania zasiłków na utrzymanie członków rodziny żołnierzom odbywającym czynną służbę wojskową (Dz. U. z 2015 r., poz. 1478) stanowi się, że do wniosku o przyznanie zasiłku należy dołączyć decyzję wójta lub burmistrza (prezydenta miasta) uznającą żołnierza za posiadającego na wyłącznym utrzymaniu członków rodziny, a za dzień nabycia prawa do zasiłku, o czym mówi § 3 ust. 2 pkt 1), od którego żołnierz posiada na wyłącznym utrzymaniu członków rodziny, potwierdzony ostateczną decyzją wójta lub burmistrza (prezydenta miasta) uznającą tego żołnierza za posiadającego na wyłącznym utrzymaniu członków rodziny W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący [...] R. M., co wynika z decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], posiada na wyłącznym utrzymaniu członków rodziny, tj. żonę M. M., córkę J. M. ur. [...] października 2009 r. oraz córkę E. M. ur. [...] grudnia 2013 r., a skoro skarżący złożył wniosek [...] czerwca 2016 r., to przysługuje mu powyższy zasiłek w kwocie 1750 zł od dnia 5 maja 2016 r. Z kolei zgodnie z brzmieniem art. 128 ust. 4 o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli łączny miesięczny dochód uzyskiwany przez osoby, o których mowa w ust. 2, jest niższy od kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w grudniu roku poprzedniego, ustalanego na podstawie odrębnych przepisów, zasiłek, o którym mowa w ust. 1, przysługuje w wysokości stanowiącej różnicę między kwotą minimalnego wynagrodzenia za pracę a wysokością tego dochodu. Za dochód nie uważa się zasiłku rodzinnego. Natomiast na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195), ustawa określa warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia, a w myśl art. 4 ust. 1 ustawy, celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych i świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka (ust. 2) i świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w ust. 2, do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia. Natomiast wysokość świadczenia wychowawczego wynosi, stosownie do treści art. 5 ust. 1 ustawy, 500 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że żona skarżącego pobiera świadczenie wychowawcze na córki w kwocie 1000 zł miesięcznie (po 500 zł na każdą z córek). Zatem słusznie organ uznał, że wysokość należnego skarżącemu zasiłku w kwocie 1750 zł należy pomniejszyć o 1000 zł. Z tego mianowicie powodu, że ustawodawca do średniego dochodu gospodarstwa domowego nie wliczył tylko świadczenia wychowawczego w ustawie z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (Dz. U. z 2015 r. poz. 2071) [art. 35], w ustawie z dnia 30 listopada 1995 r. o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, udzielaniu premii gwarancyjnych oraz refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 763, z późn. zm.16)) [art. 36], w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 966, z późn. zm.19)) [art. 40], w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 115 z późn. zm.) i w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163, z późn. zm.23) [art.42]. Reasumując, ustawodawca nie uwzględnił świadczenia wychowawczego przy uzyskiwanym miesięcznie dochodzie, do uzyskania zasiłku na podstawie wskazanych już wyżej przepisów ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), należało orzec jak w sentencji wyroku.