II SA/Wa 1747/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Janusz Walawski (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi K. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] maja 2014 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącego K. kwotę 474 (słownie: czterysta siedemdziesiąt cztery) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, działając na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z poźn. zm.) w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2014 r., poz. 243) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z poźn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku K. o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] marca 2014 r., w dniu [...] maja 2014 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił udostępnienia informacji publicznej w następującym zakresie: 1) udostępnienia kopii pism zawiadamiających o wszczęciu postępowań kontrolnych lub pokontrolnych względem jakichkolwiek przedsiębiorców; 2) udzielenia odpowiedzi na pytanie, jak zakończyły się postępowania kontrolne lub pokontrolne względem jakichkolwiek przedsiębiorstw telekomunikacyjnych, zakończone w okresie od dnia [...] lutego 2014 r. do dnia odpowiedzi na wniosek z dnia [...] marca 2014 r.; 3) kopii pism (decyzji, zaleceń pokontrolnych, itp.) kończących postępowania kontrolne lub pokontrolne względem jakichkolwiek przedsiębiorców telekomunikacyjnych, zakończone w okresie od dnia [...] lutego 2014 r. do dnia odpowiedzi na wniosek z dnia [...] marca 2014 r.; 4) kopii pism zawiadamiających o wszczęciu postępowania zmierzającego do nałożenia kar pieniężnych na przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej w uzasadnieniu podał, że w dniu [...] marca 2014 r. wezwał wnioskodawcę – K. do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, dla jakiego zażądano przetworzonych informacji w zakresie wskazanym w pkt 2, 4, 5 i 6 wniosku z dnia [...] marca 2014 r. Wnioskodawca w dniu [...] kwietnia 2014 r. udzielił odpowiedzi, że w jego ocenie, zebranie i sporządzenie kopii dokumentów nie oznacza, że żądanie dotyczy udostępnienia informacji przetworzonej. Odpowiedź na wniosek nie wymaga dokonania analiz, obliczeń lub złożonych działań myślowych, a także nie doprowadzi do powstania nowej informacji. Odpowiedź na wniosek wymaga prostej selekcji dokumentów zwykłymi czynnościami, które nie mają wpływu i nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów jako informacji przetworzonej. Pojęcie "interesu publicznego" jest pojęciem niedookreślonym, interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz instytucji publicznych, jako pewnej całości, w zakresie prawa dostępu do informacji interes publiczny występuje wówczas, gdy uzyskanie informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa. Żądana informacja nie zostanie wykorzystana w celu prywatnym. Uzyskane informacje publiczne, które zdaniem wnioskodawcy nie są informacją przetworzoną, są szczególnie istotne dla interesu publicznego i powinny zostać udostępnione w żądanym zakresie. W związku z żądaniem zawartym we wniosku z dnia [...] marca 2014 r. należało dokonać analizy, czy żądane dane stanowią informację publiczną, a następnie czy stanowią (w całości lub części) informację publiczną przetworzoną, dla której udostępnienia konieczne jest wykazanie szczególnej istotności jej uzyskania dla interesu publicznego. Biorąc pod uwagę orzecznictwo sądów administracyjnych, należy stwierdzić, iż informacje objęte przedmiotowym wnioskiem zostały wytworzone w ramach realizacji ustawowych kompetencji Prezesa UKE w związku z tym stanowią informację publiczną i powinny zostać udostępnione, o ile nie zaistniały podstawy do odmowy ich udostępnienia. Prezes UKE udostępnił wnioskodawcy informację prostą w zakresie pytań 1 i 3 zawartych we wniosku, natomiast w zakresie pkt 2, 4, 5 i 6 podjął czynności związane z ustaleniem, czy nie są one informacją przetworzoną. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, należy stwierdzić, że informacja publiczna będzie miała charakter przetworzony, gdy spełnione będą następujące przesłanki: 1) informacja w chwili złożenia nie istnieje (wniosek wymaga sporządzenia nowego dokumentu), 2) udostępnienie tej informacji wymaga jej opracowania, czy zredagowania w oparciu o różne kryteria przy dokonaniu stosownych czynności analitycznych, 3) udostępnienie tej informacji wymaga takich działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Prezes UKE, po wszechstronnej analizie zakresu informacji żądanych we wniosku oraz wyjaśnień wnioskodawcy przekazanych w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r., stwierdził, że w niniejszej sprawie wnioskodawca nie wykazał istnienia szczególnej istotności uzyskania wnioskowanych informacji dla interesu publicznego, jakie mogłyby przemawiać za ich udostępnieniem. Wnioskodawca został uznany przez Prezesa UKE za podmiot działający w interesie społecznym realizowanym poprzez wykonywanie celów statutowych mających na uwadze ochronę interesów gospodarczych członków będących przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi oraz tworzenia warunków rozwoju rynku telekomunikacyjnego w Polsce, jednakże powoływane przez niego postanowienia Prezesa UKE nie stanowią dowodu na okoliczność istnienia szczególnej istotności w uzyskaniu żądanych informacji dla interesu publicznego i podkreślają jedynie role wnioskodawcy w innych postępowaniach i uzasadniają jego udział w tych postępowaniach. Nie jest także jasne, w jaki sposób uzyskane informacje miałyby być wykorzystane w interesie publicznym. Wnioskodawca nie wyjaśnił, w jaki sposób uzyskanie żądanych informacji stwarza realną możliwość ich wykorzystania dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego, a także w jaki sposób uzyskane informacje zostaną wykorzystane dla ochrony tego interesu lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej. Należy wobec tego jeszcze raz podkreślić, że dla wykazania zaistnienia przesłanki udostępnienia przetworzonej informacji publicznej, określonej w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie jest wystarczające stwierdzenie, że udostępnienie żądanej informacji leży w interesie wnioskodawcy lub innych osób. Prezesa UKE stwierdził, że pozyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji nie mogłoby wpływać na jego funkcjonowanie, gdyż brak jest bezpośredniego związku między uzyskaniem takiej informacji i wpływem za jej pomocą na działalność Prezesa UKE, w ramach spraw, których dotyczy przedmiotowy wniosek w zakresie nieudostępnionych informacji. Nie stwierdzono również istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, stosownie do wymagań art. 3 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. Podnoszony przez wnioskodawcę argument o charakterze jego działalności lub pozycji jest niewystarczający do uznania istnienia przesłanki szczególnego interesu publicznego. Wobec niewykazania przez wnioskodawcę szczególnego interesu publicznego, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wydano decyzję o odmowie mu udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 2, 4, 5 i 6 przedmiotowego wniosku. Wnioskodawca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i udostępnienie informacji publicznej w zakresie w jakim odmówiono jej udostępnienia. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z poźn. zm.) w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2014 r., poz. 243) oraz w związku z art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782), w dniu [...] sierpnia 2014 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję poprzedzającą z dnia [...] maja 2014 r. Prezes UKE w pierwszej części uzasadnienia decyzji powtórzył argumenty przedstawione w uzasadnieniu decyzji poprzedzającej i uznał, że środek zaskarżenia jest niezasadny. Natomiast w drugiej części podał, że żądana przez wnioskodawcę informacja publiczna jest informacją, która w chwili złożenia wniosku nie istniała, bowiem nie są prowadzone poszczególne rejestry, uwzględniające dodatkowe kryteria wskazane we wniosku przez wnioskodawcę obejmujące pisma wszczynające postępowania kontrolne, zalecenia pokontrolne, decyzje i pisma kończące postępowania kontrolne lub pokontrolne, pisma wszczynające postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych, informacje podsumowujące sposób zakończenia postępowań kontrolnych lub pokontrolnych prowadzonych wobec przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Zgromadzenie tych dokumentów i stworzenie ich rejestru według kryteriów wnioskodawcy skutkowałoby stworzeniem nowej informacji publicznej. Zawnioskowane kryteria nie są kryteriami, do stosowania których Prezes UKE jest zobowiązany przepisami prawa. Przy zakresie przedmiotowym wniosku należy wziąć również pod uwagę kryteria przetworzenia określonego powyżej rodzaju pism. W ocenie Prezesa UKE, wnioskodawca żąda udostępnienia znacznej ilości informacji prostych, która musi podlegać odpowiedniej analizie. Udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 2, 4, 5 i 6, wiązałoby się z dokonaniem następujących czynności: 1) wybranie akt prowadzonych postępowań kontrolnych oraz postępowań w sprawach nałożenia kar pieniężnych z uwzględnieniem wskazanego przez wnioskodawcę okresu, z którego mają one pochodzić, 2) wyselekcjonowanie z wybranych akt postępowań kontrolnych i pokontrolnych, tych które są prowadzone wobec przedsiębiorców telekomunikacyjnych, 3) dokonanie selekcji z wybranych akt określonego rodzaju postępowań pism, tj. wszczynających postępowania kontrolne, zawierających zalecenia pokontrolne, ewentualnie decyzji wydanych w trybie postępowania pokontrolnego, zawiadomień o wszczęciu postępowań w sprawie nałożenia kar, 4) sporządzenie kopii pism określonych powyżej, 5) na podstawie zebranych w następstwie realizacji czynności wskazanych w pkt 1 i 2 sporządzenie odpowiedzi na pytanie, jak zakończyły się postępowania kontrolne lub pokontrolne, zakończone w okresie od [...] stycznia 2013 r. do dnia odpowiedzi na wniosek (dotyczy udzielenia odpowiedzi na pytanie nr 4 wniosku). Wszystkie powyżej określone czynności należałoby przeprowadzić w większości komórek organizacyjnych UKE. Spowodowane jest to charakterem czynności kontrolnych oraz pokontrolnych Prezesa UKE, które są jednym z głównych obszarów jego działalności prowadzonej na podstawie przepisów Prawa telekomunikacyjnego. Zbiory dokumentów, których dotyczy przedmiotowy wniosek, mają niejednorodny charakter, bowiem zgromadzone w nich dokumenty odnoszą się do różnych kontrolowanych podmiotów, a nie tylko przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Zatem czynności analityczne byłyby rozbudowane z uwagi na szeroki zakres żądanych informacji (wskazanych rodzajowo) i kryteria ich wyboru. W przypadku gdyby wnioskodawca żądał udostępnienia wskazanych indywidualnie dokumentów, ich wyselekcjonowanie nie mogłoby być uznane za tworzenie odrębnego zbioru informacji i przez to za informację przetworzoną. Natomiast informacja publiczna, która miałaby być udostępniona musiałaby być specjalnie przygotowana dla wnioskodawcy, bowiem na dzień złożenia wniosku nie istniała. Prezes UKE stwierdził, iż brak jest w niniejszej sprawie szczególnego interesu publicznego, jaki mógłby przemawiać za udostępnieniem żądanej informacji publicznej. Podniesione przez Wnioskodawcę argumenty nie stanowiły uzasadnienia dla istnienia interesu publicznego w udostępnieniu informacji określonych w pkt 2, 4, 5 i 6 przedmiotowego wniosku. K. w dniu 10 września 2014 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa UKE z dnia [...] sierpnia 2014 r. W skardze podniesiono, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem następujących przepisów: 1) art. 7 i art. 77 § 1 Kpa przez brak wszechstronnej oceny i analizy treści informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia [...] marca 2014 r., co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, 2) art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 tej ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie i pominięcie art. 3 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, odnoszącego się do "wglądu do dokumentów urzędowych" w zakresie części wniosku i pominięcie, że w zakresie dokumentów urzędowych, brak jest możliwości uznania żądanej informacji publicznej za przetworzoną, 3) art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznego w zw. z jej art. 3 ust. 1 pkt 1 przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną, podczas gdy żądane informacje mieszczą się w kategorii informacji prostej, 4) art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy przez uznanie, że udostępnienie żądanej informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji, rozważenie możliwości uchylenia decyzji poprzedzającej oraz zasądzenie na rzecz K. kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Badana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie. Wniosek skarżącego bezspornie dotyczył informacji publicznej. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782), prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z uwagi na brak ustawowej definicji co stanowi informację przetworzoną, należy przyjąć za orzecznictwem sądów administracyjnych, iż informacją przetworzoną jest taka informacja publiczna, która została opracowana przez podmiot obowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie kryteriów przez niego wskazanych (por. wyrok II SA/Wa 1344/10, II SA/Wa 1011/10, I OSK 1727/09). Informacja przetworzona będzie więc informacją, która została przygotowana specjalnie dla wnioskodawcy według podanych przez niego kryteriów. Nie jest zatem wyłącznie czynnością "mechaniczną" sprowadzającą się do dokonania np. prostych czynności w postaci odszukania określonych dokumentów. Wymaga bowiem podjęcia działań o charakterze złożonym, w tym o charakterze intelektualnym, których celem jest wytworzenie nowej, nieistniejącej informacji publicznej. Podkreślić należy, że ogólną zasadą jest prawo do dostępu do informacji publicznej, jednakże prawo to ulega ograniczeniu w przypadku, gdy wnioskodawca domaga się informacji przetworzonej, tj. takiej, która posiada postać specjalnie przygotowaną przy zaangażowaniu środków osobowych (wymaga znacznego nakładu pracy pracowników) i technicznych. Z tego też względu, prawo do uzyskania informacji przetworzonej jest ograniczone do przypadków, w których jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ograniczenie to stanowi konsekwencję zasady podporządkowania interesu prywatnego interesowi publicznemu, która ma za zadanie chronić podmioty obowiązane do udzielenia informacji publicznej przed koniecznością reorganizacji ich struktury i zasad pracy, w przypadku obowiązku przetwarzania posiadanych informacji udzielanych wnioskodawcom dla ich celów prywatnych. Trzeba zauważyć, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "kwestii szczególnie istotnej dla interesu publicznego". Dlatego też odmowa udzielenia informacji publicznej na tej podstawie nosi znamiona uznaniowości. Zatem podmiot obowiązany musi dokonać oceny, orzekając, czy udostępnienie informacji przetworzonej będzie służyć ogólnie pojmowanemu dobru społecznemu, przyczyni się w jakikolwiek sposób do poprawy funkcjonowania przestrzeni publicznej, czy też służy tylko i wyłącznie realizacji indywidualnych (prywatnych) celów, niemających związku z poprawą funkcjonowania Państwa, samorządów, wspólnot lokalnych, itp. Trzeba zastrzec, że odmowa udzielenia informacji przetworzonej nie jest tożsama z odmową udzielenia informacji w ogóle. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, Prezes UKE niezasadnie przyjął, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną i do zrealizowania wniosku z dnia [...] marca 2014 r. niezbędne jest wykonanie szeregu czynności przy zaangażowaniu wielu pracowników z różnych komórek organizacyjnych UKE i w konsekwencji zostanie utworzona nowa, przetworzona informacja publiczna. Zdaniem Sądu, wnioskodawca domagał się udostępnienia dokumentów urzędowych (pkt 2, 4 i 6), a w zakresie pkt 5 wniosku domagał się udostępnienia kopii określonym w nim pism. Samo zebranie żądanych dokumentów, ich zestawienie i uporządkowanie według kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę nie powoduje, że będziemy mieli do czynienia z informacją przetworzoną. Czasochłonność i dodatkowe czynności służbowe pracowników różnych komórek organizacyjnych UKE, w ocenie Sądu, nie spowoduje dezorganizacji ich pracy. Z analizy przedmiotowego wniosku nie wynika również, że wnioskodawca domaga się od Prezesa UKE, aby przed udostępnieniem żądanej informacji publicznej dokonał analizy dokumentów, o których udostępnienie wystąpił. Natomiast samo ich wyszukanie i ewentualnie podjęte czynności związane z ochroną danych prawnie chronionych, w ocenie Sądu, nie będą wymagać nadmiernego wysiłku intelektualnego. Należy zgodzić się z Prezesem UKE, że realizując przedmiotowy wniosek o udzielenie informacji publicznej spowoduje konieczność podjęcia wielu czynności na informacjach prostych może w konsekwencji doprowadzić do sytuacji, że faktycznie wytworzona w ten sposób informacja może zostać uznana za informację przetworzoną. W takiej sytuacji niezbędnym jest jednak wykazanie przez podmiot obowiązany, że informacje należy ocenić w kryteriach informacji publicznej przetworzonej. Podkreślić należy, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jednak o jaką liczbę dokumentów chodzi, aby uzasadnione byłoby jego stanowisk, że ze względu na kryterium ilościowe może mieć do czynienia z informacją publiczną przetworzoną. Przedstawiona przez Prezesa UKE argumentacja, dlaczego uznał, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną jest co najmniej niezadawalająca. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rozpatrując ponownie sprawę Prezes UKE zobowiązany jest uwzględnić przedstawione przez Sąd rozważania, a w szczególności dokonać ponownej analizy przedmiotowego wniosku i ocenić, czy zakres żądanych informacji prostych faktycznie powoduje, że chodzi o informację publiczna przetworzoną, a w konsekwencji wykazania przez wnioskodawcę przesłanki szczególnego interesu społecznego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 powołanej ustawy.