II SA/Wa 1750/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spraw.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Sławomir Antoniuk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2014 r. sprawy ze skargi P. R. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia prawa do zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M.J. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Marszałek Województwa [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 101 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), w dniu [...] maja 2013 r. wydał postanowienie o zawieszeniu z urzędu postępowania wszczętego w dniu [...] września 2012 r. na wniosek P. R. o ustalenie prawa do zasiłku dla bezrobotnych na zasadach określonych przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich Unii Europejskiej z uwzględnieniem okresu jego zatrudnienia w Republice [...]. Organ w uzasadnieniu postanowienia podał, że zgodnie z art. 61 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE L 166, z dnia 30.04.2004 z poźn. zm.) Instytucja właściwa Państwa Członkowskiego, którego ustawodawstwo uzależnia nabycie, zachowanie, odzyskanie lub kontynuację prawa do świadczeń od spełnienia okresów ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, bierze pod uwagę, w niezbędnym zakresie, okresy ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek ukończone na podstawie ustawodawstwa innego Państwa Członkowskiego, tak jak gdyby były one ukończone na podstawie stosowanego przez nią ustawodawstwa. Należy jednak zaznaczyć, ze zgodnie z art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 987/2009 zainteresowany może przedstawić instytucji właściwej dokument wydany przez instytucję państwa członkowskiego, którego ustawodawstwu podlegał ze względu na ostatnio wykonywaną pracę najemną lub prace na własny rachunek, określając okresy spełnione zgodnie z tym ustawodawstwem. Natomiast jeśli tego nie uczyni, to stosownie do art. 12 ust. 1 rozporządzenia nr 987/2009 instytucja właściwa kontaktuje się z instytucjami państw członkowskich, których ustawodawstwu zainteresowany również podlegał, w celu ustalenia wszystkich okresów spełnionych zgodnie z ich ustawodawstwem. Skoro wymagany dokument potwierdzający okresy zaliczane przy przyznawaniu świadczeń dla bezrobotnych, tj. dokument PD U1 nie został przedstawiony przez zainteresowanego to [...] Wojewódzki Urząd Pracy wystąpił do instytucji [...] o potwierdzenie jego zatrudnienia/ubezpieczenia w Republice [...]. Dokument PD U1 z [...] instytucji właściwej wpłynął w dniu [...] listopada 2012 r., jednakże w dokumencie brak było jednoznacznej informacji dotyczącej rozwiązania stosunku pracy, co uniemożliwiło wydanie decyzji. Po otrzymaniu od zainteresowanego w dniu [...] kwietnia 2013 r. dodatkowych dokumentów, [...] Wojewódzki Urząd Pracy w dniu [...] kwietnia 2013 r. wystąpił ponownie do instytucji [...]. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W związku z koniecznością uzyskania dokumentu potwierdzającego okresy zatrudnienia/ubezpieczenia zainteresowanego w Republice [...] postępowanie należało zawieść. Minister Pracy i Polityki Społecznej, działając jako organ odwoławczy, na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz. 674 z późn. zm.), art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), art. 61 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z dnia 30 kwietnia 2004 r. z późn. zm; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5 z późn. zm.), w dniu [...] lipca 2013 r. wydał postanowienie, którym utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia podał, że P. R. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. w dniu [...] sierpnia 2012 r. Do [...] Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W. w dniu [...] września 2012 r. wpłynął wniosek ww. o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych na zasadach określonych przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego wraz z dokumentami finansowymi od zagranicznego pracodawcy mającymi potwierdzić pracę wnioskodawcy na terytorium Republiki [...]. W dniu [...] września 2012 r. WUP zwrócił się za pomocą dokumentu SED U001 do [...] instytucji właściwej z prośbą o wydanie dokumentu urzędowego potwierdzającego okresy ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek spełnione przez P. R. w tym państwie. Marszalek Województwa [...] w dniu [...] września 2012 r. wydał postanowienie, którym zawiesił prowadzone postępowanie administracyjne do czasu rozpatrzenia zagadnienia wstępnego wydania odpowiedniego dokumentu urzędowego - przez [...] instytucję właściwą. Od tego postanowienia nie zostało złożone zażalenie. W dniu [...] listopada do WUP wpłynął od [...] instytucji właściwej dokument U1, potwierdzający okresy ubezpieczenia z tytułu zatrudnienia spełnione przez P. R. w [...] we wskazanych w dokumencie okresach. W punkcie 3.7. dokumentu U1 [...] instytucja właściwa, odnosząc sie do sposobu rozwiązania ostatniego stosunku pracy ww. wskazała, że pracodawca podał, iż P. R. został zwolniony z przyczyn dyscyplinarnych. W dniu [...] listopada 2012 r. Marszałek Województwa [...] podjął zawieszone postępowanie, które w dniu [...] grudnia ponownie zawiesił do czasu rozpatrzenia zagadnienia wstępnego, tj. rozstrzygnięcia sporu, który został określony jako spór sądowy, pomiędzy P. R., a jego byłym pracodawcą. Na postanowienie o zawieszeniu postępowania zażalenie nie zostało złożone. P. R. w dniu [...] kwietnia 2013 r. przesłał do WUP e-mail, do którego załączył [...] dokumenty, mające potwierdzić inny sposób rozwiązania jego stosunku pracy w [...]. Marszałek Województwa [...] w dniu [...] kwietnia 2013 r. wydał postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania oraz w tym samym dniu wystąpił do [...] instytucji właściwej z prośbą o odniesienie się do dokumentów przedłożonych przez P. R. oraz o ewentualną korektę dokumentu U1. Marszałek Województwa [...] w dniu [...] maja 2013 r. wydał postanowienie, którym zawiesił prowadzone postępowanie administracyjne do czasu rozpatrzenia zagadnienia wstępnego - rozstrzygnięcia sprawy ewentualnej korekty dokumentu U1 - przez [...] instytucję właściwą. P. R. od powyższego postanowienia złożył zażalenie, w którym "wniósł na podstawie art. 100 § 2 i 3 Kpa o wydanie decyzji przyznającej zasiłek dla bezrobotnego od dnia rejestracji w urzędzie pracy w 2012 r.". Podniósł, że ze względów finansowych nie ma możliwości, aby wystąpić na drogę sądową przeciwko pracodawcy, a zawieszenie postępowania powoduje dla niego niepowetowaną szkodę, w tym niemożność dochodzenia swoich praw przez sądem w [...] i zmusza go do egzystencji na granicy ubóstwa oraz stawia go przed widmem wykluczenia społecznego. Organ odwoławczy stwierdził, że po przeanalizowaniu dokumentów zgromadzonych w sprawie nie znalazł podstaw prawnych, które pozwoliłyby na uchylenie zaskarżonego postanowienia. W przedmiotowej sprawie WUP, korzystając ze swoich uprawnień, o których mowa w art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 987/2009 wystąpił w dniu [...] kwietnia 2013 r. do [...] instytucji właściwej z prośbą o korektę dokumentu U1 w części dotyczącej sposobu rozwiązania ostatniego stosunku pracy P. R. w Republice [...]. Należy jednak podkreślić, że dopóki [...] instytucja nie dokona korekty informacji zawartych w punkcie 3.7 dokumentu U1, WUP nie może zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 987/2009 uznać, że P. R. rozwiązał swój ostatni stosunek pracy w [...] w sposób inny, niż wskazano w dokumencie U1. Należy zauważyć, że bezpośrednim zagadnieniem wstępnym w przedmiotowej sprawie jest ewentualna korekta dokumentu U1 przez [...] instytucję właściwą, a nie spór P. R. z jego byłym pracodawcą. Co więcej w aktach sprawy znajdują się dokumenty wskazujące na korzystanie ww. z pomocy odpowiednich instytucji publicznych w [...] przy rozwiązywaniu jego sporów z byłym pracodawcą. W konsekwencji Minister Pracy i Polityki Społecznej nie uznaje za uzasadnione zastosowanie w niniejszej sprawie art. 100 § 2 i 3 Kpa P. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2013 r., z której wynika, że kwestionuje on działania (ustalenia) organu, które doprowadziły do wydania zaskarżonego postanowienia. Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2013 r. skarżącemu przyznano prawo pomocy poprzez ustanowienie radcy prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Biorąc pod uwagę tak ograniczony zakres kognicji, Sąd rozpatrując niniejszą skargę uprawniony był jedynie w tym postępowaniu do zbadania, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 § 1 lub art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego dają podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia organu I instancji. Przedmiotem skargi jest postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej, utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Istotą sprawy jest zatem ustalenie, czy organ prawidłowo ocenił, iż zaistniała przesłanka określona w tym przepisie do obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego. Jedną z obligatoryjnych podstaw zawieszenia postępowania, określoną w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa jest sytuacja, w której rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Orzecznictwo sądowe i doktryna wywodzą, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w ww. przepisie należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny, niż prowadzący sprawę organ administracji, bądź sąd. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające w danej sprawie znaczenie prawne (por.: wyrok NSA z dnia 1 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA 534/98). Wystąpienie zagadnienia wstępnego związane jest zatem z sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia określonego zagadnienia przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Jest to poza tym zagadnienie otwarte, tzn. nie było przedtem prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. W świetle powyższego musi zatem istnieć bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Dopiero wówczas określone zagadnienie ma charakter prejudycjalny w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Wobec tego organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej obowiązany jest ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym, przy czym o takiej bezpośredniej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że omawiana "bezpośredniość" istnieje wówczas, "gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe" (por.: uchwała Składu Pięciu Sędziów NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., OPK 14/96, ONSA 1997, nr 1 poz. 11). Istotne jest także i to, że skoro zawieszanie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa ma charakter obligatoryjny, organ administracji publicznej, który prowadzi postępowanie, jest zobowiązany z urzędu badać na każdym etapie postępowania, czy nie zaistniała sytuacja lub zdarzenie, które bezwzględnie wymaga zawieszenia postępowania. Ustanie przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania rodzi obowiązek organu administracji publicznej do jego podjęcia. Organ więc z urzędu obowiązany jest do sprawdzenia, czy nie ustały przyczyny uzasadniające zwieszenie postępowania. Podkreślić należy, że zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Chodzi więc o sytuację, w której rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego w ogóle nie jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej w postępowaniu głównym. Z powyższego wynika, że nie każda kwestia, która w subiektywnej ocenie stanowi zagadnienie wstępne, takim zagadnieniem w istocie jest i obliguje organ do zawieszenia postępowania administracyjnego. A z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Kontrolując zatem prawidłowość zaskarżonego postanowienia wydanego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa Sąd stwierdził, że organ błędnie przyjął, że ewentualna korekta dokumentu U1 jest "bezpośrednim" zagadnieniem wstępnym. Podkreślić należy, że organ który prowadzi postępowanie musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Zależność ta musi być bezpośrednia. Natomiast gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu powyżej określonego przepisu. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale jego powstanie nie powoduje obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Przyjmuje się, iż zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych. W ocenie Sądu organ błędnie uznał, że podmiot zagraniczny do którego się zwrócono wydaje jakiekolwiek rozstrzygnięcie. Tymczasem podmiot ten zobowiązany jest jedynie, na podstawie przepisów wiążących państwa członkowskie, w tym przypadku szeroko rozumianych przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do realizacji przypisanych mu obowiązków, np. przesłania dokumentów, czy też dokonania korekty w dokumentach przekazanych. W związku z tym, że w sprawie nie mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym, to rozważania w zakresie ewentualnego zastosowania przez organ art. 100 § 2 i 3 Kpa Sąd uznał za zbędne. Z tych względów organ winien samodzielnie wydać decyzję merytoryczną w przedmiotowej sprawie nie zaś zawieszać postępowanie, gdyż korekta w dokumencie nie miała charakteru rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i nie tamowała prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Z uwagi na powyższe Sąd uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono z mocy art. 200 powołanej powyżej ustawy.