II SA/Wa 1750/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Anna Mierzejewska Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska Protokolant – starszy sekretarz sądowy Maria Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Dyrektora Generalnego Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odsetek z tytułu rozliczenia zagranicznej podróży służbowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz uchyla decyzję organu pierwszej instancji, 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2011 r. skarżący [...] W. P. zwrócił się do Szefa Zarządu Organizacji i Uzupełnień – P1 o wypłatę odsetek ustawowych od kwoty 490 EUR z tytułu przekroczenia 14-dniowego terminu wymagalności płatności kosztów podróży służbowej. Dyrektor Departamentu Administracyjnego Ministerstwa Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), odmówił skarżącemu W. P. wypłaty odsetek ustawowych za zwłokę z tytułu rozliczenia zagranicznej podróży służbowej na [...]. W uzasadnieniu podał, że na podstawie art. 75 ust. 3 cytowanej ustawy, odsetki ustawowe przysługują żołnierzowi od dnia, w którym należność główna stała się wymagalna. W przedmiotowej sprawie warunkiem wypłaty należności głównej, to jest należności pieniężnej z tytułu podróży służbowej odbytej w 2011 roku na [...] jest przedłożenie do Departamentu Administracyjnego dokumentów rozliczeniowych potwierdzających poniesione wydatki, o czym skarżący został poinformowany zawiadomieniem Dyrektora Generalnego MON z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]. Natomiast obliczenia należności pieniężnych z tytułu podróży służbowych dla żołnierzy wyznaczonych do pełnienia służby poza granicami państwa dokonuje organ uprawniony (w tym wypadku Dyrektor Departamentu Administracyjnego), na podstawie złożonych przez żołnierza prawidłowych dokumentów. Tymczasem skarżący do dnia wydania niniejszej decyzji nie złożył wymaganych dokumentów i wobec powyższego nie można obliczyć i wypłacić należności za podróż służbową. W odwołaniu z dnia [...] marca 2014 r. do Ministra Obrony Narodowej skarżący podał, że na mocy decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], z dniem [...] lipca 2011 r. na okres kadencji do [...] czerwca 2014 r. został wyznaczony na stanowisko Szefa Oddziału w [...] w [...] [...] i w dniach [...].10 – [...].11.2011 r. odbył zagraniczną podróż służbową w ramach ćwiczenia [...] na [...]. Natomiast przedłożenie dokumentów rozliczających zagraniczną podróż służbową, o których mowa w § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych za przeniesienia, przesiedlenia i podróże służbowe, dokonał w dniu [...] listopada 2011 r. i do chwili obecnej nie dokonano wypłaty wymaganej należności oraz nie podjęto żadnych kroków celem wstecznego załatwienia sprawy w trybie postępowania administracyjnego. Z kolei zgodnie z treścią § 23 ust. 4 rozporządzenia, wypłaty kosztów podróży dokonuje się w ciągu 14 dni od dnia przedłożenia przez żołnierza stosownych dokumentów. Natomiast art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wskazuje, że wszelkie roszczenia w stosunku do należności, o których mowa w art. 73 wskazanej ustawy, gdzie w ust. 1 pkt 5 tego artykułu wymienia się należności za podróże i przeniesienia służbowe, powinny być, co do zasady, załatwiane na drodze postępowania administracyjnego. Następnie powołał się na cytowany już wyżej wniosek z dnia [...] grudnia 2011 r. o wypłatę odsetek i w dalszej części podał, że na żadnym etapie dotychczasowego postępowania administracyjnego organ nie podawał faktu, że nie złożył on stosownych dokumentów. Zatem jest to nowa okoliczność, która wymaga udowodnienia, a zgodnie z dyspozycją art. 10 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ w tym postępowaniu uchybił tym rygorom prawnym i nie umożliwił przed wydaniem decyzji na zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym. Nie spełnienie tego wymogu skutkuje negatywnie w kwestii uznania przywołanych okoliczności za udowodnione (art. 82 k.p.a.). Z uwagi na powyższe wydana decyzja nie spełnia wymogów formalnych decyzji, która może być uznana za wydaną zgodnie z obowiązującym w tym zakresie prawem proceduralnym i powinna być wycofana z obiegu prawnego. Skoro organ miał istotne wątpliwości, co do poprawności rozliczenia kwestionowanej podróży służbowej, powinien wszcząć postępowanie administracyjne, które w sposób skuteczny i prawomocnie wzruszyłoby przedłożone przez niego rozliczenie podróży służbowej. Dyrektor Generalny Ministerstwa Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu – powołując się na argumenty w niej zawarte – podał, że bezspornie skarżący wystąpił do Szefa Zarządu Organizacji i Uzupełnień – P1 z wnioskiem datowanym z dnia [...] grudnia 2011 r. o wypłatę odsetek ustawowych od kwoty 490,- EUR z tytułu przekroczenia 14-dniowego terminu wymagalności płatności kosztów podróży służbowej, a obliczenia należności pieniężnych z tytułu podróży służbowych dla żołnierzy wyznaczonych do pełnienia służby poza granicami państwa dokonuje organ uprawniony, tj. Dyrektor Departamentu Administracyjnego na podstawie złożonych przez żołnierza prawidłowych dokumentów. Natomiast skarżący do dnia wydania niniejszej decyzji nie złożył wymaganych dokumentów, o czym został poinformowany zawiadomieniem Dyrektora Generalnego MON z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący W. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, stwierdzenie rażącego naruszenia prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając: naruszenia prawa proceduralnego: 1. art. 35 § 1, 40 § 1, 61 § 1, 104 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie podczas rozliczania podróży służbowej, 2. art. 10 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie ze skutkiem, o którym mowa w art. 81 k.p.a. podczas orzekania o odsetkach ustawowych, 3. art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, 4. art. 37 § 2 k.p.a., poprzez uchybienie obowiązkowi orzeczenia, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 5. art. 127 § 2 k.p.a., poprzez zastosowanie go niezgodnie z pouczeniem organu pierwszej instancji. naruszenia prawa materialnego: 1. § 23 ust. 1 oraz 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych za przeniesienia, przesiedlenia i podróże służbowe (Dz. U. z 2009 r. Nr 221, poz. 1744), poprzez ich niezastosowanie skutkujące niepoprawnym zastosowaniem art. 75 ust. 3 w zw. z art. 73 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 tekst jedn. ze zm.). W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że dokonał przedłożenia dokumentów rozliczających zagraniczną podróż służbową w dniu [...] listopada 2011 r. oraz przytoczył brzmienie opisanych powyżej przepisów prawa, wskazując ponadto na inną sprawę sądowoadministracyjną dotyczącą bezczynności organu w tym zakresie. W dalszej części zwrócił uwagę, że organ na żadnym etapie dotychczasowego postępowania, nie podnosił braku dokumentów, a zatem jest to nowa okoliczność, która wymagała udowodnienia. Tymczasem nie zapewniono mu czynnego udziału w postępowaniu i nie mógł złożyć wyjaśnień co do tego faktu, a ponadto nie zwrócono mu żadnych dokumentów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania i zastępstwa procesowego. W dalszej części podano, że skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenie "na bezczynność Ministra Obrony Narodowej" i dlatego skarga jest niedopuszczalna. Następnie stwierdził, że organem wyższego stopnia nad Dyrektorem Departamentu Administracyjnego, jest Minister Obrony Narodowej. Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik organu dodała, że niniejsze postępowanie nie jest związane z bezczynnością organu, a w związku z tym, iż organem drugiej instancji winien być Minister Obrony Narodowej, wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 73 ust. 3 pkt 8 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn. z 2010 r. Dz. U. Nr 90, poz. 593 ze zm.), żołnierze zawodowi otrzymują należności pieniężne, należności za podróże i przeniesienia służbowe, a w myśl art. 75 ust. 3, w razie zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności, o których mowa w art. 73, żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie lub inna należność pieniężna stały się wymagalne. O odsetkach ustawowych orzeka w decyzji administracyjnej organ właściwy w sprawie przyznania uposażenia lub innej należności. Natomiast zgodnie z § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych za przeniesienia, przesiedlenia i podróże służbowe (Dz. U. Nr 221, poz. 1744), wypłaty należności z tytułu podróży służbowej dokonuje się na podstawie polecenia wyjazdu służbowego oraz załączonych przez żołnierza dokumentów, w szczególności rachunków, biletów, potwierdzających wysokość poniesionych wydatków nieobjętych ryczałtami, a także oświadczenia żołnierza o okolicznościach mających wpływ na prawo do diet, ryczałtów lub zwrotu innych kosztów podróży bądź na ich wysokość. W przypadku gdy czas podróży przekracza jeden miesiąc, rozliczenia kosztów podróży można dokonać raz w miesiącu na podstawie rachunku kosztów podróży. Należności te, w myśl ust. 4 tegoż przepisu, wypłaca się w terminie czternastu dni od dnia przedłożenia dokumentów, o których mowa w ust. 1. Natomiast w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, co wynika z akt administracyjnych, że skarżący [...] W. P. za pośrednictwem pisma Szefa Polskiego Zespołu [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], złożył rozliczenie z dnia [...] listopada 2011 r. kosztów zagranicznej podróży służbowej na [...] od dnia [...] października 2011 r. do dnia [...] listopada 2011 r., uwzględniając w nim kwotę diety w wysokości 231 EURO oraz koszty noclegu w wysokości 260 EURO, załączając do niego m.in. stosowne oświadczenie i wyciąg z rozkazu dziennego. Bezspornym również jest, że Dyrektor Generalny Ministerstwa Obrony Narodowej za pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] powiadomił skarżącego, że jego skarga na niezałatwienie rozliczenia kosztów zagranicznej podróży, jest bezzasadna. W piśmie tym stwierdził m.in., że "W toku przeprowadzonej czynności weryfikacyjnej stwierdzono, że [...] P. rozliczając podróż służbową w swoim rozliczeniu, na podstawie złożonego pisemnego oświadczenia, wystąpił o wypłatę ryczałtu za nocleg (...). Wnioskowany ryczałt nie stanowi kosztów noclegu i nie może być wypłacony". Z kolei w decyzji z dnia [...] marca 2014 r. Dyrektor Departamentu Administracyjnego odmawiając wypłaty odsetek ustawowych za zwłokę z tytułu rozliczenia zagranicznej podróży służbowej na [...] podał, że warunkiem wypłaty należności pieniężnej z tytułu tej podróży jest przedstawienie dokumentów potwierdzających poniesione wydatki, o czym powiadomiono go właśnie cytowanym już wyżej pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. i obliczenie należności następuje na podstawie złożonych przez żołnierza prawidłowych dokumentów. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z naczelną zasadą procesową zawartą w art. 8 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a według treści art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalanie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody w powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ – w ocenie Sądu – nie zadośćuczynił powyższym zasadom, bowiem w żaden sposób nie wyjaśnił w decyzji z dnia [...] marca 2014 r., jakie dokumenty rozliczeniowe winien złożyć skarżący, skoro złożył je wszak w dniu [...] listopada 2011 r. Obowiązkiem więc organu było wezwanie skarżącego do złożenia właściwych dokumentów i ewentualne sprecyzowanie jego żądań, czego organ w żaden sposób nie uczynił, czym naruszył powyższe zasady procesowe w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Na marginesie zauważyć należy, że jeśli nawet skarżącemu nie należał się ryczałt za nocleg, to wszak w złożonych przez siebie dokumentach wskazał on ponadto na dietę w wysokości 231 EURO. Ponadto powołane pismo z dnia [...] stycznia 2012 r. również nie wskazuje, jakie muszą być złożone prawidłowo przez skarżącego dokumenty. Zatem prowadząc postępowanie na nowo, organ jest zobowiązany do wyjaśnienia skarżącemu szczegółowo, jakie ma przedłożyć dokumenty rozliczeniowe, aby mogły być uznane za prawidłowe. Natomiast odnosząc się do decyzji organu drugiej instancji rację należy przyznać pełnomocnikowi organu, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., co winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Wskazać bowiem należy, że zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz powtórzona w art. 6 k.p.a. wymaga, aby każdy władczy akt ingerencji organu administracji publicznej w sferę prawną obywatela nie tylko miał oparcie w konkretnie wskazanym przepisie prawa, ale również by rozstrzygnięcie pochodziło od organu, który posiada kompetencje do rozpatrzenia spraw danego rodzaju. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została podjęta przez Dyrektora Generalnego Ministerstwa Obrony Narodowej, działającego we własnym imieniu, a nie w imieniu i z upoważnienia Ministra Obrony Narodowej, wskutek rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji Dyrektora Departamentu Administracyjnego Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) wprost wskazał, że od decyzji wydanych przez właściwe organy w sprawach określonych w ustawie, żołnierz zawodowy może wnieść odwołanie do organu wyższego stopnia, na zasadach określonych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego i, z zastrzeżeniem ust. 2, skargę do właściwego sądu administracyjnego na zasadach określonych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto, w myśl art. 17 pkt 3 k.p.a., organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 – odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Organem wyższego stopnia w stosunku do Dyrektora Departamentu Administracyjnego Ministerstwa Obrony Narodowej jest zatem, zgodnie z przepisami k.p.a., Minister Obrony Narodowej jako organ sprawujący nadzór nad działalnością tej jednostki organizacyjnej. Należy też wskazać na fakt, że osoba Dyrektor Generalny zajmujący kierownicze stanowisko w Ministerstwie Obrony Narodowej nie czynią z tej osoby ani organu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., ani też innego organu państwowego lub podmiotu powołanego z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 2 k.p.a.). Wszak źródła powszechnie obowiązującego prawa zostały określone w art. 87 Konstytucji RP i są nimi Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1), a na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust. 2). Reasumując, osoby zajmujące kierownicze stanowiska w Ministerstwie Obrony Narodowej nie są organami ani w znaczeniu ustrojowym, ani funkcjonalnym. Tytułem uzupełnienia wskazać należy, że w piśmiennictwie przyjmuje się, iż organy administrujące mają kilka cech wspólnych, którymi są: 1) człowiek lub grupa ludzi (w przypadku organu kolegialnego), 2) znajdujący się w strukturze organizacyjnej państwa lub samorządu terytorialnego, 3) powołany w celu realizacji norm prawa administracyjnego w sposób i ze skutkami właściwymi temu prawu, 4) w granicach przyznanych mu przez prawo kompetencji (L. Żakowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Warszawa 1999 r. Wydawnictwa Prawnicze PWN, wydanie I), a takich cech Dyrektor Generalny Ministerstwa Obrony Narodowej nie posiada. Wobec powyższego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), co obliguje Sąd do stwierdzenia jej nieważności. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 1 lit. c w zw. z art. 152 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.