II SA/Wa 1750/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), , Protokolant starszy specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2025 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych na rzecz J.P. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...] Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych, działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1950 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.) oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, powoływanej dalej jako u.d.i.p.), po rozpatrzeniu wniosku J. P. z dnia [...] czerwca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazanym w pkt 1 wniosku, tj. liczby postępowań administracyjnych prowadzonych wobec [...] w związku z naruszeniami bezpieczeństwa danych osobowych. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podniósł, że po wpłynięciu wniosku z dnia [...] czerwca 2024 r. poinformował wnioskodawczynię, że stosowany w Urzędzie system elektronicznego zarządzania dokumentacją (EZD) oraz prowadzone rejestry nie pozwalają na wyszukanie dokładnej liczby wszystkich spraw dotyczących wskazanego we wniosku podmiotu. Biorąc pod uwagę liczbę postępowań, które należałoby przeanalizować pod kątem wyodrębnionych z nich żądanych informacji, organ uznał, że żądana w omawianym zakresie informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej i w związku z tym wezwał wnioskodawczynię do wykazania interesu publicznego, dla realizacji, którego uzyskanie żądanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W odpowiedzi na to wezwanie wnioskodawczyni w piśmie z dnia [...] lipca 2024 r. podała, że "informacja o dotychczas prowadzonych wobec [...] postępowaniach w zakresie kognicji Prezesa UODO pomoże w ustaleniu, w jakiej kondycji jest [...], jeśli chodzi o bezpieczeństwo danych nas wszystkich jako potencjalnych adresatów korespondencji doręczanej hybrydowo" oraz że "w interesie publicznym pozostaje zbadanie, czy w tak newralgicznym obszarze jak bezpieczeństwo danych osobowych, jest w stanie sprostać nowym obowiązkom". W dalszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że prowadzone przez niego rejestry postępowań administracyjnych nie pozwalają na precyzyjne odszukanie wszystkich spraw prowadzonych wobec [...] w związku z naruszeniem bezpieczeństwa danych osobowych, ponieważ rejestry te nie posiadają funkcji umożliwiającej wyszukiwanie i filtrowanie spraw według kryterium wskazanego we wniosku, co uniemożliwia wygenerowanie żądanej informacji. Natomiast system informatyczny elektronicznego obiegu dokumentów nie posiada funkcji automatycznego generowania raportów na podstawie kryterium "[...]". Oznacza to, że system nie umożliwia precyzyjnego wyszukiwania wszystkich spraw dotyczących tego podmiotu. Organ podniósł, że w Urzędzie Ochrony Danych Osobowych w okresie objętym wnioskiem przeprowadzono około 45.000 postępowań administracyjnych. W celu uzyskania żądanych informacji organ musiałby dokonać wnikliwej analizy wszystkich tych spraw. Taki przegląd byłby działaniem czasochłonnym i wymagałby zaangażowania kilku pracowników merytorycznych, co spowodowałoby z pewnością przedłużenie postępowań administracyjnych pozostających w referatach oddelegowanych do wyżej wymienionych czynności. Mogłoby to zakłócić normalny tok pracy organu, utrudniając wykonywanie przypisanych mu zadań. Następnie organ stwierdził, że nie dopatrzył się istnienia przesłanki, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. uzasadniającej udzielenie informacji w żądanym zakresie, bowiem wnioskodawczyni nie wykazała, że informacja ta jest ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczących wykładni pojęcia szczególnej istotności dla interesu publicznego i stwierdził, że ta przesłanka nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Z materiału zgromadzonego w sprawie nie wynika bowiem, aby wnioskodawczyni miała realną możliwość wpływania na funkcjonowanie państwa, zatem żądane informacje, w przypadku ich pozyskania nie miałyby szczególnie istotnej wartości dla interesu publicznego. J. P. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: - art. 7, art. 9 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stronie, że w ramach wykazania przesłanki interesu publicznego jako okoliczności warunkującej dostęp do informacji przetworzonej, powinna ona również wskazać, w jaki sposób ma zamiar wykorzystać tę informację w interesie publicznym, a także pominięcie w procesie decyzyjnym faktycznej intencji wnioskodawcy, niepodjęcie inicjatywy dookreślenia zakresu oczekiwanej przez nią informacji publicznej, a w konsekwencji przyjęcie, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, podczas gdy z całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie wprost wynika, że satysfakcjonujące dla strony byłoby wskazanie rzędu wielkości, a nie precyzyjnej liczby postępowań prowadzonych przez organ wobec [...]; - art. 8 ust. 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną próbę wywiedzenia w sprawie okoliczności, które miałyby skutkować nieudzieleniem żądanej informacji. Skarżąca postawiła także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie, a mianowicie przyjęcie, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, a także błędną interpretację, polegającą na rozszerzeniu katalogu przesłanek ograniczających konstytucyjne prawo do informacji publicznej, poprzez przyjęcie, że wnioskodawca winien wykazać "realny wpływ na funkcjonowanie Państwa". W uzasadnieniu skargi skarżąca powołała się na zamieszczony na stronie internetowej organu komunikat, w którym stwierdzono m.in., że organ jest zaniepokojony skalą naruszeń ochrony danych osobowych przez [...]. W ocenie skarżącej, wynika z tego, że organ zna skalę tych naruszeń i bez uciekania się do "wnikliwej analizy 45.000 spraw", angażowania wielu pracowników, jest w stanie udzielić informacji w przedmiocie ilości postępowań prowadzonych wobec [...] w związku z naruszeniem ochrony danych osobowych. Podkreśliła, że jej intencją było uzyskanie informacji o rząd wielkości, tj. czy aktualnie, wobec wyrażonego w komunikacie zaniepokojenia gubieniem przez PP przesyłek, Prezes UODO wszczął 10, 100 czy 0 postępowań. Bowiem do tej pory nie nałożył na operatora żadnej sankcji administracyjnej. Skarżąca zauważyła ponadto, że jest dość nieprawdopodobne, iż w dobie powszechnej cyfryzacji usług administracji, organ nie jest w stanie wskazać precyzyjnie liczby postępowań prowadzonych wobec konkretnego podmiotu. Odnosząc się do zobowiązania wnioskodawczyni do wykazania interesu publicznego, dla realizacji którego uzyskanie żądanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne, skarżąca zauważyła, że brak jest uzasadnienia dla przeniesienia ciężaru dowodu w tym zakresie z organu administracji, na którym zasadniczo on spoczywa, na obywatela. Organ nie dał powodu, aby sądzić, iż przeprowadził w tym względzie własną analizę i dokonał jakiejkolwiek samodzielnej oceny. W uzasadnieniu odniósł się bowiem jedynie do wystąpienia wnioskodawcy. Zdaniem skarżącej, bez wątpienia jest w interesie publicznym, aby obywatele mieli pewność, że organ korzysta z instrumentów, w które został wyposażony, a nie jedynie "wyraża zaniepokojenie", przyznając, że dotychczasowe działania podjęte wobec [...] nie przyniosły żadnych rezultatów. Skarżąca podkreśliła, że wykorzystanie żądanej informacji w interesie publicznym polegać miało na jej upublicznieniu. Ponad wszelką wątpliwość, w interesie publicznym byłoby opublikowanie informacji, że mimo zaniepokojenia skalą zagubionych przez [...] przesyłek rejestrowanych Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych nie wszczął wobec operatora żadnego postępowania w związku z naruszeniem przepisów o ochronie danych osobowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Nie sporne w niniejszej sprawie, że Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych jako organ władzy publicznej – jest, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Nie jest również przedmiotem sporu, że informacja, której dotyczy zaskarżona decyzja, dotycząca prowadzonych przez organ postępowań administracyjnych stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d) i e) u.d.i.p. Tych okoliczności strony postępowania nie kwestionują, a Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości je akceptuje. Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się natomiast po pierwsze do oceny, czy żądana przez skarżącą we wniosku z dnia [...] czerwca 2024 r. (w zakresie, którego dotyczy zaskarżona decyzja) jest informacją publiczną przetworzoną, a po drugie, czy jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, do której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że organ powinien wydać rozstrzygnięcie po wnikliwej analizie stanu faktycznego sprawy, a uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno wyjaśniać motywy, którymi kierował się organ i przyczyny, dla których uznał istotne dla sprawy okoliczności za udowodnione. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił w sposób dostateczny przyczyn, dla których uznał, że w odniesieniu do punktu pierwszego wniosku z dnia [...] czerwca 2024 r. będzie miał zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Organ wskazał wprawdzie, że nie dysponuje informacjami uwzględniającymi kryteria wskazane we wniosku (przy czym – co należy odnotować – wnioskodawczyni wskazała jedynie jedno kryterium, odnoszące się do konkretnego podmiotu prowadzonych postępowań), a wytworzenie informacji wymagać będzie przeprowadzenia "pewnych czynności analitycznych". Ponadto podał, że udzielenie odpowiedzi na wniosek wymagałoby "ponadstandardowego nakładu pracy oraz użycia dodatkowych sił i środków" oraz "ogromnego nakładu pracy". Te stwierdzenia mające charakter ogólny, a przez to w istocie nieweryfikowalny, nie odnoszą się do realiów niniejszej sprawy, w tym w szczególności do treści żądania zawartego w pkt 1 wniosku z dnia [...] czerwca 2024 r. Należy zwrócić uwagę, że przedmiotem wniosku skarżącej była jedynie informacja o liczbie postępowań administracyjnych prowadzonych wobec [...] w związku z naruszeniem bezpieczeństwa danych osobowych. Wprawdzie udostępnienie skarżącej żądanej informacji publicznej wymagałoby od organu wyodrębnienia spraw z uwagi na wskazane kryterium podmiotowe, trudno jednak zgodzić się z organem, by czynności wymagane dla ustalenia liczby spraw, w których [...] jest stroną, wymagały dokonania "wnikliwej analizy" wszystkich 45.000 prowadzonych przez organ spraw administracyjnych. Sąd podkreśla, że w uzasadnieniu decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej informacji organ powinien wykazać, w sposób umożliwiający weryfikację stanowiska organu przez sąd administracyjny, że istotnie udostępnienie żądanej informacji ze zbioru informacji prostych wymagać będzie znacznego nakładu sił i środków. Organ powinien zatem wskazać, jak obszerny zbiór dokumentów musiałby zostać poddany analizie, opisać, jakiego rodzaju czynności są wymagane do przeprowadzenia takiej analizy (uwzględniając będące w dyspozycji organu środki techniczne, w tym informatyczne), a następnie wykazać, że tego rodzaju analiza wymaga znacznego nakładu pracy (gdyż przykładowo nie może zostać wykonana za pomocą narzędzi informatycznych). Dopiero wówczas można przyjąć, że organ w sposób wystarczający ustalił stan faktyczny sprawy i uzasadnił prawidłowo swoje rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie powyżej wskazanych elementów zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał wprawdzie, że nie posiada gotowego zbioru informacji, w zakresie żądanym przez skarżącą, a także że czynności wymagane do wyodrębnienia żądanej informacji polegają na obszernej analizie licznego zbioru dokumentów (45.000 spraw). Powyższe wymagałoby zaangażowania dodatkowych sił i środków. Weryfikacja tych argumentów organu jest jednak niemożliwa, ponieważ organ nie opisał, w jaki sposób archiwizuje dokumenty związane z prowadzonymi postępowaniami i nie wykazał, by wyodrębnienie żądanej informacji (dotyczącej jak już wskazano wyłącznie liczby prowadzonych postępowań) nie było możliwe poprzez proste wyszukanie jej w systemie komputerowym. Organ nie podał też (chociażby w przybliżeniu), jak znaczny nakład pracy będzie wymagany od jego pracowników w celu dokonania niezbędnej analizy żądanych dokumentów, biorąc pod uwagę ograniczony zakres żądanej informacji publicznej. Z tych przyczyn Sąd uznał, że organ, wydając zaskarżoną decyzję, naruszył przepisy postępowania, w szczególności w zakresie ustalenia istotnych elementów stanu faktycznego oraz prawidłowego sposobu sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji, tj. art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. Ze względu na to, że zdaniem Sądu, organ niedostarczenie uzasadnił swoje stanowisko, iż żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, przedwczesne było odnoszenie się do kwestii wykazania przez skarżącą szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji. Okoliczność ta może bowiem być przedmiotem oceny organu jedynie wtedy, gdy w sposób bezsprzeczny wykaże, że żądana informacja ma charakter przetworzony, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Odnosząc się natomiast do podnoszonych w skardze argumentów, należy zauważyć, że we wniosku z dnia [...] czerwca 2024 r. skarżąca wyraźnie wskazała, że domaga udostępnienia informacji co do "liczby postępowań administracyjnych". Tak sformułowane żądanie nie pozwala na przyjęcie, że przedmiotem wniosku był jedynie "rząd wielkości", jak twierdzi skarżąca w skardze. Rozpatrując sprawę ponownie, organ uwzględni powyższe wskazania Sądu. W szczególności będzie zobowiązany do ustalenia, czy określona we wniosku informacja może zostać uznana za informację przetworzoną w świetle zaprezentowanych przez organ w zaskarżonej decyzji poglądów doktryny i orzecznictwa, z których wynika, że zbiór informacji prostych może być uznany za informację publiczną przetworzoną jedynie wówczas gdy powstaje wskutek zebrania i zestawienia informacji pod względem wskazywanego przez wnioskodawcę kryterium lub z uwagi na szeroki zakres żądanej informacji skutkujący koniecznością zaangażowania przez organ nakładów czasu i pracy. Swoje rozstrzygnięcie w tym przedmiocie organ będzie zobowiązany wyczerpująco uzasadnić, w szczególności z uwzględnieniem zakresu żądanej przez skarżącą informacji. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania w punkcie 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a. Zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę stanowi wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł.