II SA/Wa 1751/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung Ewa Pisula-Dąbrowska Protokolant asystent sędziego Monika Michnik-Misterek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi L. T. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego – oddala skargę – Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w I. decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t. j.: Dz. U. z 2006 r. nr 12, poz. 68 ze zm.), art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. nr 241, poz. 2034), przyznał L. T. pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w kwocie [...] zł. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej [...], mając za podstawę art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 12 ust. 5 pkt 11 oraz art. 80 ust. 1 i art. 81 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t. j.: Dz. U. z 2009 r. nr 12, poz. 68 ze zm.), stwierdził nieważność decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w I. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w sprawie przyznania L. T. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że decyzja Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w I. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w sprawie przyznania L. T. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego została wydana z rażącym naruszeniem dyspozycji art. 80 ust. 1 w związku z art. 81 pkt 2 i 3 ww. ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Zgodnie z art. 80 ust. 1 tej ustawy, strażakowi mianowanemu na stałe, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, zwana dalej "pomocą finansową", z zastrzeżeniem ust. 5, chyba że strażak nie spełnia warunków do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Z kolei w myśl art. 81 pkt 2 i 3, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się strażakowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno – pensjonatowy, lub którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2. Z aktu notarialnego z dnia [...] listopada 2009 r. Repertorium [...] wynika, że L. T. zawarł umowę [...], nabywając wraz z żoną [...] części udziału w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w I., natomiast [...] części udziału w tym lokalu nabyła teściowa zainteresowanego – T. R. Lokal ten stanowi przedmiot odrębnej własności, a jego powierzchnia wynosi [...] m2. Składając w dniu [...] lutego 2010 r. wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, strażak miał więc już zaspokojone potrzeby mieszkaniowe we własnym zakresie, a zatem przyznana mu pomoc finansowa nie była związana bezpośrednio z uzyskaniem mieszkania. W chwili orzekania zainteresowany zajmował lokal mieszkalny przy ul. [...] w I., która to miejscowość jest miejscowością pełnienia służby, a lokal ten odpowiada przysługującej strażakowi powierzchni mieszkalnej, zatem jego potrzeby mieszkaniowe na dzień złożenia wniosku były zaspokojone, co oznacza, że nie spełniał on przesłanek do przyznania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a tym samym nie spełniał także warunków do przyznania pomocy finansowej, o której mowa w art. 80 ust. 1 ww. ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Zdaniem organu, świadczy to o istnieniu podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji. L. T. powyższą decyzję uczynił przedmiotem odwołania do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, wnosząc o jej uchylenie. Wskazał, że lokal przy ul. [...] w I. nie spełnia przysługujących mu norm zaludnienia, toteż nie można uznać, że ma on zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Ponadto, pomoc finansowa ma służyć uzyskaniu lokalu mieszkalnego, a więc także umożliwiać spłatę zobowiązań związanych z jego nabyciem i w tym przypadku nie ma znaczenia prawnego to, czy strona złoży wniosek o przyznanie pomocy finansowej przed uzyskaniem lokalu mieszkalnego, czy też już po jego uzyskaniu, gdyż nie wynika to z obowiązujących przepisów, co pozwala na konkluzję, że wniosek taki może być złożony w każdym czasie. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, stosując art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że zajmowany przez stronę lokal mieszkalny przy ul. [...] w I. w dniu uzyskania tytułu prawnego ([...] listopada 2009 r.), w dniu wydania lokalu ([...] listopada 2009 r.), w dniu złożenia wniosku o pomoc finansową ([...] lutego 2010 r.) oraz aktualnie jest lokalem o powierzchni mieszkalnej [...] m2 (współwłasność), przypadającej strażakowi i jego rodzinie. Przysługująca strażakowi powierzchnia to 4 normy zaludnienia, co odpowiada powierzchni min. 28 m2 i max. 50 m2. Lokal ten zaspokaja więc potrzeby mieszkaniowe strażaka, określone w art. 74 ust. 1 ww. ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. W chwili złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego zainteresowany miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, a wobec tego nie przysługiwało mu prawo do lokalu mieszkalnego. Zatem pomoc finansowa nie mogła zostać przyznana, niezależnie od tego, czy strażak przedmiotowy lokal uzyskał pod tytułem darmym, czy też wskutek zaciągniętego kredytu. Strażakowi bowiem nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu, jeżeli posiada on w miejscowości, w której pełni służbę, lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. W sprawie wystąpiła więc przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako że brak podstaw do przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego świadczy o rażącym naruszeniu art. 80 ust. 1 w związku z art. 81 pkt 2 i 3 ww. ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję L. T. przedstawił analogiczne zarzuty, jakie zawarł w odwołaniu od decyzji organu I instancji, podnosząc także, że w świetle art. 80 ust. 1 ww. ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz przepisów ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej, strażak ma prawo złożyć wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego także po nabyciu lokalu, załączając do niego stosowną umowę sprzedaży bądź zamiany, wszak ustawodawca nie określił terminu, w którym wniosek taki winien się pojawić. Toteż złożenie wniosku o przyznanie pomocy finansowej po nabyciu lokalu nie stanowi przeszkody do jej uzyskania, co oznacza, że decyzja przyznająca taką pomoc w jego sprawie nie jest dotknięta wadą nieważności, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Udzielając odpowiedzi na skargę, Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację, jakiej użył w zaskarżonej decyzji. Organ wniósł również o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2013 r. strona skarżąca podtrzymała zarzuty, twierdzenia i wnioski, jakie zostały przedstawione w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych, służących wzruszaniu decyzji ostatecznych. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych – art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych (tych, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub ustawach szczególnych. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem jego treści. Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji może zapaść tylko w sytuacji, kiedy organ stwierdzi, że decyzja została podjęta w okolicznościach określonych w przepisie art. 156 § 1 kpa. Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ, przy czym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 1 i § 2). W rozpoznawanej sprawie istotnie wystąpiła przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w I. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w sprawie przyznania L. T. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, albowiem decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 80 ust. 1 w związku z art. 81 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t. j.: Dz. U. z 2009 r. nr 12, poz. 68 ze zm.). Prawo strażaka do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, wyrażone w art. 74 ww. ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, realizuje się poprzez przydział mieszkania, albo przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu. Zgodnie z brzmieniem art. 80 ust. 1 tej ustawy, strażakowi mianowanemu na stałe, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, zwana dalej "pomocą finansową", z zastrzeżeniem ust. 5, chyba że strażak nie spełnia warunków do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Z kolei w myśl art. 81 pkt 2 i 3, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się strażakowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno – pensjonatowy, lub którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2. Pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego może zatem otrzymać tylko taka osoba, która nie posiada lokalu mieszkalnego, odpowiedniego pod względem przysługujących norm zaludnienia w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Prawo do pomocy finansowej jest więc powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych strażaka. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują, że warunkiem przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest brak przydziału lokalu mieszkalnego. Dlatego konieczne jest ustalenie, czy wnioskującemu o przyznanie pomocy finansowej strażakowi w dniu złożenia wniosku przysługiwało prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Z aktu notarialnego Repertorium [...] wynika, że L. T. w dniu [...] listopada 2009 r. zawarł umowę [...], nabywając wraz z żoną [...] części udziału w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w I., natomiast [...] części udziału w tym lokalu nabyła teściowa zainteresowanego – T. R. Lokal ten stanowi przedmiot odrębnej własności, a jego powierzchnia wynosi [...] m2. Składając w dniu [...] lutego 2010 r. wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, skarżący miał więc już zaspokojone potrzeby mieszkaniowe we własnym zakresie. Zatem zarówno w dniu złożenia wniosku, jak i w chwili orzekania w przedmiocie przyznania pomocy finansowej zainteresowany zajmował lokal mieszkalny przy ul. [...] w I., która to miejscowość jest miejscowością pełnienia przez niego służby, a lokal ten odpowiada przysługującej strażakowi powierzchni mieszkalnej, wszak przypadająca skarżącemu i jego rodzinie powierzchnia [...] m2 (współwłasność) odpowiada przysługującej mu powierzchni 4 norm zaludnienia, mieszcząc się w przedziale od 28 m2 do 50 m2. Lokal ten zaspokaja więc potrzeby mieszkaniowe strażaka, określone w art. 74 ust. 1 ww. ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, a tym samym skarżący na dzień złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej nie spełniał warunków do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Skoro zatem potrzeby mieszkaniowe skarżącego na dzień złożenia wniosku były zaspokojone, co oznacza, że nie spełniał on przesłanek do przyznania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, to nie spełniał on także warunków do przyznania pomocy finansowej, o której mowa w art. 80 ust. 1 w związku z art. 81 pkt 2 i 3 ww. ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Wynika z tego, że pomoc taka skarżącemu nie przysługiwała w chwili złożenia wniosku, nie mogło wobec tego dojść do jej przyznania mocą decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w I. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]. Trzeba przy tym zaznaczyć, że nie chodzi tu jedynie o wykładnię stosowanych przepisów prawa materialnego, gdyż ich literalne brzmienie nie nastręcza problemów interpretacyjnych, lecz o niemożność ich stosowania w konkretnej sprawie. Strażakowi bowiem nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego, jeżeli w chwili składania wniosku posiada on w miejscowości, w której pełni służbę, lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Dlatego też orzekające w sprawie organy Państwowej Straży Pożarnej w pełni zasadnie uznały, że w analizowanym przypadku wystąpiła przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż brak podstaw do stosowania art. 80 ust. 1 w związku z art. 81 pkt 2 i 3 ww. ustawy o Państwowej Straży Pożarnej uniemożliwiał przyznanie skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, a jej przyznanie w zaistniałych okolicznościach pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią tych przepisów, co świadczy o rażącym naruszeniu prawa. W takim stanie rzeczy, decyzje w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w I. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w sprawie przyznania L. T. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny. Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa materialnego i procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy i skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku. Odnosząc się także do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, należy wskazać, że stosownie do przepisów działu V ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, regulującego kwestię kosztów postępowania, przed sądem administracyjnym pierwszej instancji wyłączone zostało stosowanie zasady odpowiedzialności za wynik postępowania. Koszty postępowania zasądza się jedynie w razie uwzględnienia skargi i tylko na rzecz skarżącego (art. 200 ww. ustawy).