II SA/Wa 1753/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Janusz Walawski (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi małoletnich D. i K. B. reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego E. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę E. B. wystąpiła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2014 r. o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku na rzecz małoletnich córek D. i K. B. po zmarłym w 2013 r. ojcu S. B.. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.) – zwanej dalej ustawą, odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, a po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – zwanej dalej kpa, utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję. W motywach decyzji organ podał, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustalono, iż na przestrzeni 48 lat życia zmarłego ojca dzieci udokumentowano 18 lat, 3 miesiące i 28 dni okresów składkowych i nieskładkowych. W 10-leciu przypadającym przed dniem śmierci ojca dzieci zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, udokumentowano 2 lata, 3 miesiące i 21 dni tych okresów. W okresach od [...] marca 1993 r. do [...] czerwca 1994 r., od [...] września 2001 r. do [...] maja 2004 r. i od [...] sierpnia 2007 r. do śmierci w dniu [...] czerwca 2013 r. (czyli łącznie ponad 9 lat) ojciec dzieci nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowym. Zdaniem Prezesa ZUS w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności, które mogłyby uzasadniać przerwy w ubezpieczeniu. Za szczególną okoliczność nie może być bowiem uznany alkoholizm zmarłego, gdyż samo wystąpienie schorzenia nie jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. Uzależnienie alkoholowe nie stanowi nie dającej się usunąć przeszkody, która uniemożliwiałaby świadczenie pracy, nie jest też zdarzeniem skutkującym niezdolnością do pracy i jako takie nie może być uznane za szczególną okoliczność. Prezes ZUS podkreślił nadto, że choroba zmarłego ojca dzieci nie doprowadziła do uznania go za całkowicie niezdolnego do pracy, ponieważ w wyniku postępowania orzeczniczego, komisja lekarska ZUS, na podstawie przedłożonej dokumentacji dotyczącej leczenia zmarłego ojca dzieci, w tym również z kart informacyjnych Oddziału Terapii Uzależnień od Alkoholu, jak również z historii choroby poradni odwykowej i zaświadczeń lekarskich z tej poradni, orzeczeniem z dnia [...] października 2013 r., uznała, że brak jest podstaw do ustalenia niezdolności do pracy przed datą zgonu ubezpieczonego. Prezes ZUS wyjaśnił nadto, że same trudne warunki materialne i brak środków utrzymania, nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku, ponieważ nie jest ono świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby są uzasadnione. Pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zarzucił naruszenie art. 83 ustawy poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki dla przyznania świadczenia w drodze wyjątku i uznanie, że nie zachodzą szczególne okoliczności, a tym samym uznanie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znalazła się skarżąca. W skardze zarzucono nadto naruszenie przepisu art. 7 kpa, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności okoliczności, które spowodowały brak możliwości podjęcia pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami społecznymi, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 107 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie, rozpoznanie i ocenę całego materiału dowodowego w szczególności przyjęcie przez organ, że zmarły S. B. nie spełnia wymogów ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, podczas gdy niespełnienie wymogów spowodowane było chorobą zmarłego, czyli czynnikiem od niego niezależnym, oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwej, naruszającej przepisy prawa decyzji. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezesa ZUS wniósł o jej oddalenie i potrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna – pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać (...)" je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści powołanego wyżej przepisu wynikają cztery przesłanki, warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze: przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny, po drugie: niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie: brak możliwości podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym przez ubiegającego się o to świadczenie z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po czwarte: brak niezbędnych środków utrzymania po stronie osoby ubiegającej się o świadczenie. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Wyjaśnić nadto należy, że w myśl przepisu art. 124 ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy powołanej już wyżej ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie Prezes ZUS nie uchybił wskazanym wyżej obowiązkom. Z akt sprawy wynika, że okres ubezpieczenia ojca dzieci, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie był adekwatny do jego wieku, ponieważ na 48 lat życia ojca dzieci, a tym samym 30 lat aktywności zawodowej, udokumentowano 18 lat, 3 miesiące i 28 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Z akt nie wynika, by brak zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowym usprawiedliwiony był szczególnymi okolicznościami, zwłaszcza stanem zdrowia. Wobec ojca dzieci nie była bowiem orzeczona całkowita niezdolność do pracy, a orzeczeniem z dnia [...] października 2013 r. komisja lekarska ZUS ustaliła brak podstaw do stwierdzenia niezdolności do pracy przed zgonem ojca dzieci. Zatem nie można uznać by istniały przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia ojca dzieci, które uniemożliwiłyby kontynuowanie zatrudnienia, a w konsekwencji uzyskanie w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Podkreślić należy, że o stanie zdrowia ojca dzieci lekarze orzecznicy ZUS orzekali na podstawie dokumentacji leczenia ambulatoryjnego z Poradni Odwykowej oraz zaświadczenia z tej poradni, jak również z kart informacyjnych leczenia szpitalnego w okresie od [...] listopada do [...] grudnia 2008 r. Zdaniem Sądu taka treści orzeczenia jest wystarczająca do uznania, że materiał dowodowy w sprawie został zebrany i rozpatrzony przez Prezesa ZUS rzetelnie i wnikliwie, a ocena stanu faktycznego obejmowała wszystkie aspekty sprawy. Podnoszony zarzut choroby alkoholowej również nie wyjaśnia braku adekwatnego do wieku ojca dzieci okresu ubezpieczenia. Konieczne jest bowiem podkreślenie, że alkoholizm nie stanowi nie dającej się usunąć przeszkody, która udaremniałaby świadczenie pracy. Może stanowić ograniczenie w jej świadczeniu, jednak w przypadku rozważania szczególnych okoliczności mających wpływ na otrzymanie świadczenia w drodze wyjątku, niezbędne jest wykazanie przynajmniej prób przezwyciężenia tej choroby, czego zabrakło w rozpoznawanej sprawie. W odmiennej sytuacji świadczenie takie przysługiwałoby wszystkim wnioskodawcom dotkniętych tą chorobą lub też pozostałym po takich osobach członkom rodziny. Tymczasem z akt sprawy wynika, że ojciec dzieci podejmował wprawdzie leczenie odwykowe w latach 2002 – 2008, w 2008 r. był nawet hospitalizowany, ale zgodnie z postanowieniem sądu, nie z własnej woli (leczenia tego nie ukończył, ponieważ nie wrócił z przepustki, więc został wypisany dyscyplinarnie ze szpitala), jednak leczenie nie było skuteczne, nadto leczenia zaprzestał po 2008 r., podczas gdy, według zapewnień strony skarżącej, próbował znaleźć zatrudnienie, a więc powinien być zainteresowany definitywnym skończeniem z nałogiem. Odnosząc się do niewątpliwie trudnej sytuacji materialnej skarżącej, powtarzając za Prezesem ZUS, wyjaśnić należy, że trudna sytuacja materialna i brak środków utrzymania nie uzasadnia przyznawania świadczenia w drodze wyjątku, ponieważ świadczenie to nie stanowi świadczenia socjalnego, przyznawanego wyłącznie według potrzeb, nawet najbardziej uzasadnionych. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.