II SA/Wa 1753/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Protokolant referent Joanna Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2021 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego Z. M. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postepowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 czerwca 2020 r. sygn. akt IISA/Wa 201/20 uchylił decyzję nr [...] Ministra spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2019 r. oraz decyzję ja poprzedzającą z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], którymi organ odmówił Z. M. wyłączenia stosowania wobec niego art. 15 c., art. 22a i art. 24 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) oraz ich rodzin (Dz. U z 2020 r. poz. 723). Sąd w uzasadnieniu wyroku podał, że w kontrolowanej sprawie organ podjął czynności niezbędne do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego niezbędnego do rozpatrzenia sprawy, jednakże w zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji nie dokonał pełnych ustaleń stanu faktycznego i w istocie nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Minister przyjął, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie była krótkotrwała. Sąd oceny tej nie podziela. Biorąc pod uwagę długość tego okresu zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i proporcjonalnym, stwierdzić należało, że służba przez 3 lata i 4 miesiące była służbą krótkotrwałą w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Podzielając stanowisko organu, iż każdy przypadek należy rozpatrywać indywidualnie, Sąd stwierdza, że jako krótkotrwała może być też rozumiana służba, której czas trwania w porównaniu do całego okresu służby nie był długi; trwał w porównaniu do tego okresu krótko. Taka właśnie sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Okres służby, o którym mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wyniósł ok. 14% całego okresu służby wynoszącego 23 lata, 6 miesięcy i 5 dni. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie aprobuje także zapatrywania organu, iż jest on związany informacją IPN o przebiegu służby byłego funkcjonariusza. Przede wszystkim należy zauważyć, że wskazana informacja jest przygotowywana przez IPN w trybie art. 13a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, na wniosek organu emerytalnego (ust. 1) i jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby (ust. 5). W ocenie Sądu, oznacza to, iż informacja taka sporządzana jest dla potrzeb obliczenia zaopatrzenia emerytalnego przysługującego funkcjonariuszowi, a nie w postępowaniu toczącym się w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Nie bez znaczenia jest przy tym możliwość wniesienia odwołania od decyzji ustalającej prawo do zaopatrzenia emerytalnego według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 32 ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym). Potwierdza to przepis art. 13a ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, który wyłącza stosowanie do tej informacji przepisów k.p.a. Zdaniem Sądu, w niniejszym postępowaniu (podlegającemu reżimowi k.p.a.) informacja taka stanowi co najwyżej dowód w postaci dokumentu urzędowego, który podlega takiej samej ocenie organu jak każdy inny prawem dopuszczalny dowód w postępowaniu administracyjnym. W tym miejscu warto przywołać pogląd Trybunału Konstytucyjnego, zaprezentowany w wyroku z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt K 36/09 (publ. OTK-A 2012/1/3), w myśl którego informacja o przebiegu służby byłego funkcjonariusza organów bezpieczeństwa PRL, mimo braku możliwości bezpośredniego jej zakwestionowania w postępowaniu przed IPN przez funkcjonariusza, którego informacja dotyczy, podlega, jak każdy inny dowód, badaniu i ocenie przez organ podejmujący decyzję na jego podstawie i w konsekwencji podlega ocenie sądu. Powyższe stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, choć wypowiedziane na gruncie zupełnie innej ustawy (poprzedniej ustawy lustracyjnej), pozostaje aktualne również w stanie prawnym uregulowanym w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym i jest podzielane przez Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, jak również przez inne składy tutejszego Sądu (vide wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 220/18; z 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2344/18; z 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2268/18; z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1705/18 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA": orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do dokonanej przez organ interpretacji przepisu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, tut. Sąd wskazuje, że ustawodawca nie stawia znaku równości pomiędzy rzetelnym wykonywaniem zadań a narażaniem zdrowia i życia. Podstawą uznania, iż służba była wykonywana rzetelnie, mogą być również inne okoliczności, nie zaś wyłącznie służba z narażaniem zdrowia i życia. Takie stanowisko zostało zaaprobowane przez NSA m.in. w wyrokach z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, sygn. akt I OSK 1569/15 i sygn. akt I OSK 1466/19. W orzeczeniach tych Sąd kasacyjny podniósł, że gdyby ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Zwrot "w szczególności" nie wyraża tego rodzaju warunku. W konsekwencji nie można przyjąć, że jedynie narażanie zdrowia i życia - jako wyłączna kwalifikacja - może decydować o podstawach badania kryterium pełnienia służby w sposób rzetelny, a tym samym przesądzać o jego spełnieniu. Zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując Ministra na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia - w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Tymczasem, jak wynika z załączonego do skargi orzeczenia komisji lekarskiej, skarżący został zaliczony do trzeciej grupy inwalidzkiej, a stwierdzone inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą w Policji. Minister nie wyjaśnił też dlaczego przyznane skarżącemu liczne awanse i nagrody, w tym Brązowa Oznaka "Zasłużony Policjant" (nadawana policjantowi w uznaniu szczególnych zasług i osiągnięć służbowych, którymi przyczynił się do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa lub porządku publicznego), nie kwalifikują się jako okoliczności wyróżniające go na tle pozostałych funkcjonariuszy (...). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723 z późn. zm.), w dniu [...] lutego 2021 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił Z. M. wyłączenia stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a powołanej ustawy. Uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ zaakceptował spełnienie przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, jak również przesłanki określonej w pkt 2 tego przepisu, ale jego przynależność do ZSMP i chęć przystąpienia do PZPR nie pozwalają uznać, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2021 r. listopada 2019 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez błędną, niewszechstronną i dowolną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów, prowadzącą do uznania, że skarżący nie spełnia warunków koniecznych do wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, podczas gdy wszechstronna ocena wszystkich dowodów zebranych w sprawie prowadzi do wniosku, że ze względu na krótkotrwałą służbę skarżącego przed 31 lipca 1990 r., a także z uwagi na rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. z narażeniem życia i zdrowia, zachodzi podstawa do wyłączenia stosowania wobec niego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy, - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyznaczenia stronom terminu do wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału przed wydaniem orzeczenia; 2. przepisów prawa materialnego, a to art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w związku z art. 2 i art. 8 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie wyłączenia względem skarżącego w sytuacji, w której przesłanki możliwego wyłączenia stosowania przepisów przez Ministra, o których mowa w art. 8a tej ustawy stanowią samodzielne i niezależne od siebie przesłanki, zaś przyjęcie, że obie te przesłanki muszą być spełnione łącznie, godzi w zasadę sprawiedliwości społecznej i demokratycznego państwa prawa, albowiem różnicuje funkcjonariuszy i ich uprawnienia oraz stwarza korzystne warunki możliwego wyłączenia stosowania przepisów ustawy zaopatrzeniowej wyłącznie dla funkcjonariuszy, którzy służyli po 12 września 1989 r Ponadto w skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zw. z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 201/20. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny - orzekając ponownie w tej samej sprawie - nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyroki NSA z 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12 i z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1762/12). Rozwiązanie to stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu. Działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego. Bez ścisłego stosowania powołanego przepisu trudno byłoby zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 201/20 przesądził, że organ dokonał nieprawidłowej oceny krótkotrwałości służby skarżącego oraz charakteru pełnionej przez niego służby. Podanie, że skarżący był członkiem Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej j i podpisanie deklaracji o chęci wstąpienia do Zjednoczonej Partii Robotniczej nie ma znaczenia w sprawie. Okoliczność ta nie może mieć wpływu na charakter pełnionej służby. Sąd w wyroku wyraźnie wskazał na konieczność zbadania i wyjaśnienia kwestii związanej ze służbą skarżącego. Tego organ nie uczynił. Organ również nie wyjaśnił kwestii związanej z inwalidztwem skarżącego. Rozpatrując ponownie sprawę organ zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę zgodnie z wytycznym zawartymi w powyżej określonym wyroku. W tych okolicznościach sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.