II SA/Wa 1758/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Andrzej Kołodziej Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi W. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji uznającej za osobę bezrobotną i przyznającej prawo do zasiłku - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 33 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.), Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], orzekającą o: 1. uchyleniu decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], o uznaniu W.T. za osobę bezrobotną i przyznaniu mu prawa do zasiłku, od dnia [...] maja 2013 r., w wysokości 953,10 zł brutto miesięcznie, w okresie pierwszych trzech miesięcy posiadania prawa do zasiłku oraz w wysokości 784,40 zł brutto miesięcznie w okresie kolejnych miesięcy posiadania prawa do zasiłku, 1. odmowie uznania W.T. za osobę bezrobotną z dniem rejestracji, tj. z dniem [...] maja 2013 r., z powodu nabycia prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W.T. zarejestrował się w Urzędzie Pracy w dniu [...] maja 2013 r. Na podstawie dokumentów przedstawionych w dniu rejestracji, Prezydent [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], orzekł o uznaniu W.T. za osobę bezrobotną z dniem [...] maja 2013 r. i o przyznaniu prawa do zasiłku od dnia [...] maja 2013 r., w wysokości 953,10 zł brutto miesięcznie, w okresie pierwszych trzech miesięcy posiadania prawa do zasiłku oraz w wysokości 748,40 zł brutto miesięcznie, w okresie kolejnych miesięcy posiadania prawa do zasiłku. W dniu [...] maja 2014 r. do Urzędu Pracy [...] wpłynęło pismo z [...] Oddziału ZUS w W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., informujące, że W.T. przyznano prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy, od dnia [...] listopada 2012 r. W związku z powyższym, Prezydent [...] postanowieniem nr [...] wznowił postępowanie, w sprawie zakończonej wydaną wcześniej decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]. Organ wskazał na treść przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, który stanowi, że osobą bezrobotną nie może być osoba, która nabyła prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy. Uwzględniając ów przepis Prezydent [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2, w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c, art. 33 ust. 4 pkt 1 i ust. 4 c ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.), wydał powołaną na wstępie decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]. Od powyższej decyzji W.T. złożył odwołanie do Wojewody [...], podnosząc że w momencie rejestracji w Urzędzie Pracy nie posiadał prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, prawo to nabył dopiero wyrokiem Sądu Okręgowego W. z dnia [...] marca 2014 r. Wskazał, że pobierany przez niego zasiłek dla bezrobotnych nie pokrywał wszystkich jego wydatków i kosztów utrzymania. Do odwołania W.T. załączył kserokopię protokołu z Sądu Rejonowego dla W. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] listopada 2006 r. sygn. akt [...], kserokopię oświadczenia K.T. z dnia 20 czerwca 2014 r., kserokopie faktur VAT, kserokopię aneksu do umowy najmu. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda uznał, że jest ono niezasadne i nie może być uwzględnione. Organ odwoławczy stwierdził, że w myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bezrobotny oznacza m.in. osobę niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy, obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli nie nabyła prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy. Zgodnie zaś z art. 33 ust. 4 pkt. 1 ustawy, Starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2. Przepisy powyższe mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Wojewoda [...] wskazał, że z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania wynika, iż W.T. przyznane zostało prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy. W szczególności z pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], skierowanego do Urzędu Pracy [...], wynika, że W.T. nabył prawo do renty od dnia [...] listopada 2012 r. Zgodnie zaś z ww. przepisami art. 2 ust. 1 pkt. 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, osobą bezrobotną nie może być osoba, która nabyła prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy. W ocenie organu odwoławczego, skoro W.T. został zarejestrowany w Urzędzie Pracy [...] jako osoba bezrobotna w dniu [...] maja 2013 r., to należało orzec o odmowie uznania go z dniem [...] maja 2013 r. za osobę bezrobotną, z uwagi na niespełnianie warunków do posiadania statusu bezrobotnego, określonych przepisami ww. ustawy. Odnosząc się zaś do argumentu W.T., iż utrata statusu bezrobotnego wiązać się będzie z koniecznością zwrotu kwoty pobranego zasiłku, Wojewoda [...] zauważył, że zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy, w przypadku przyznania bezrobotnemu prawa renty z tytułu niezdolności do pracy za okres, za który pobierał zasiłek, pobrane z tego tytułu kwoty w wysokości uwzględniającej zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych i składkę na ubezpieczenie zdrowotne zalicza się na poczet przyznanego przez organ rentowy świadczenia. Kwoty te traktuje się jak świadczenia wypłacane w kwocie zaliczkowo, w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W ocenie Wojewody, przepisy art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy mają charakter bezwzględnie obowiązujący i dlatego w sytuacji niespełniania przez bezrobotnego niezbędnych warunków wynikających z przywołanych wyżej przepisów starosta jest zobowiązany podjąć decyzję o odmowie uznania za osobę bezrobotną. Mając na uwadze powyższe, uznając, że brak jest podstaw do uwzględnienia odwołania i zmiany decyzji organu I instancji, Wojewoda [...] w dniu [...] lipca 2014 r. wydał powołaną na wstępie decyzję nr [...]. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi W.T. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Domagając się uchylenia decyzji Wojewody skarżący zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego i prawa materialnego przez nieustosunkowanie się w sposób merytoryczny do argumentów podniesionych w odwołaniu oraz nierozważenie, że decyzja ta sprzeczna jest z zasadami współżycia społecznego. Skarżący podniósł, że na skutek nieprawidłowego działania ZUS był przez szereg miesięcy bezrobotny i przyznane mu świadczenie (które teraz ma zwrócić) tylko w części pokrywało jego zobowiązania (alimenty) i minimalne koszty utrzymania. Dopiero Sąd Okręgowy w W. przyznał mu rację i uwzględnił sytuację, którą powinien bez konieczności procesu sądowego uwzględnić ZUS. Skarżący uważa, że Wojewoda [...] pozornie odniósł się do jego argumentów z odwołania stwierdzając, że nie musi zwracać przyznanej kwoty zasiłku, bo kwota ta będzie potrącana comiesięcznie z przyznanego mu świadczenia rentowego, co przecież oznacza konieczność zwrotu. ZUS potrącił mu z tego tytułu w jednym miesiącu z kwoty renty 1204,20 zł netto kwotę 578,64 zł, w związku z tym na jego utrzymanie została kwota 632,64 zł. Skarżący podniósł, że ciążą na nim zobowiązania alimentacyjne, jak również ponosi koszty utrzymania. W jego ocenie Wojewoda w żaden sposób nie odniósł się do przedstawionej i udowodnionej przez niego sytuacji materialnej oraz zarzutu, że decyzja organu I instancji jest sprzeczna z zasadami współżycia społecznego i narusza postanowienia art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Organ uznał, że przedstawione w skardze zarzuty nie wnoszą nowych okoliczności zarówno natury merytorycznej, jak i formalnej. Wskazał, że W.T. powołuje się na trudną sytuację materialną w jakiej się znajduje w związku z comiesięcznym potrącaniem ze świadczenia rentowego przez ZUS kwoty pobranego zasiłku dla bezrobotnych. Wojewoda [...] po ponownej analizie obowiązujących przepisów prawa i zebranego materiału dowodowego podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wskazał, że zgodnie z art. 78 ust. 1 cytowanej ustawy, w przypadku przyznania bezrobotnemu prawa renty z tytułu niezdolności do pracy za okres, za który pobierał zasiłek, pobrane z tego tytułu kwoty w wysokości uwzględniającej zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych i składkę na ubezpieczenie zdrowotne zalicza się na poczet przyznanego przez organ rentowy świadczenia. Przepisy art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a ponadto organy administracji publicznej, zgodnie z zasadą ogólną wyrażoną w art. 6 k.p.a., działają na podstawie przepisów prawa. W sytuacji niespełniania przez bezrobotnego niezbędnych warunków wynikających z ww. przepisów starosta jest zobowiązany podjąć decyzję o odmowie uznania za osobę bezrobotną. Ustawodawca nie pozostawił tu organowi swobody czy uznania. Wskazana decyzja nie ma charakteru uznaniowego, organ administracji działa w oparciu o bezwzględnie obowiązujące przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przy podejmowaniu decyzji o odmowie uznania za osobę bezrobotną nie mogą być brane pod uwagę żadne inne przesłanki niż wynikające z przepisów cytowanej ustawy. Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie przewiduje również możliwości uwzględnienia argumentów ze względu na trudną sytuację materialną lub osobistą bezrobotnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W myśl art. 134 § 1 ww. aktu normatywnego, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na decyzję administracyjną nie jest związany granicami skargi, a jedynie zakresem rozstrzygnięcia objętego decyzją. Dokonując kontroli decyzji wydanych w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skargę należało oddalić. Wznowienie postępowania, w wyniku którego doszło do wydania rozstrzygnięć w przedmiotowej sprawie jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która zakończona została decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ta decyzja zapadła dotknięte było kwalifikowaną wadliwością wskazaną w przepisach k.p.a. (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2002 r., OPS 11/02, publ. Prokuratura i Prawo 2003/2/46). W przedmiotowej instytucji przejawia się również wyraźnie aspekt o charakterze materialnoprawnym, tj. możliwość ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Niemniej jednak, aby możliwe było ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną istnieć muszą określone przesłanki. Kodeks postępowania administracyjnego uzależnia ww. możliwość prawną od wystąpienia w sprawie dwóch przesłanek pozytywnych oraz braku w sprawie dwóch przesłanek negatywnych. Przesłankami pozytywnymi są rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną oraz wystąpienie jednej z wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. podstaw prawnych wznowienia. Przesłankami negatywnymi są zaś przesłanka terminu, określona w art. 146 § 1 k.p.a. oraz przesłanka przewidywanej możliwości wydania w wyniku wznowienia postępowania wyłącznie decyzji, która w swej istocie odpowiadałaby decyzji dotychczasowej. W sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia doszło do wznowienia postępowania z uwagi na fakt, że w sprawie pojawiły się nowe istotne okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji z dnia [...] maja 2013 r., nieznane organowi, który wydał tę decyzję. Stanowi to wyrażoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego i na nią powołano się w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji. Należy zauważyć, że postępowanie uregulowane w art. 145 – 153 k.p.a. przebiega według ustalonego tam wzorca i można w nim wyróżnić dwa etapy: pierwszy z nich kończy się wydaniem przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), bądź postanowieniem o odmowie wznowienia postępowania (§ 3 powołanego przepisu), drugi – decyzją, o której mowa w art. 151 k.p.a. Na drugim etapie postępowania dokonuje się merytorycznej oceny przesłanek wznowienia postępowania i skutków, jakie z tego wynikają dla rozstrzygnięcia sprawy, co znajduje wyraz w kończącej postępowanie decyzji określonej w art. 151 k.p.a. Organ pierwszej instancji po uzyskaniu w dniu 13 maja 2014 r. z [...] Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. informacji z dnia 29 kwietnia 2014 r., że od dnia [...] listopada 2012 r. przyznano W.T. prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy, decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., po wznowieniu postępowania, uchylił decyzję z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], orzekającą o uznaniu skarżącego z dniem [...] maja 2013 r. za osobę bezrobotną i przyznaniu prawa do zasiłku od dnia [...] maja 2013 r. w wysokości 953,10 zł brutto miesięcznie w okresie pierwszych trzech miesięcy posiadania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz w wysokości 748,40 zł brutto miesięcznie w okresie kolejnych miesięcy posiadania prawa do zasiłku oraz orzekł o odmowie uznania skarżącego za osobę bezrobotną z dniem rejestracji, tj. z dniem [...] maja 2013 r. z powodu nabycia prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy. Odnosząc się do meritum sprawy stwierdzić należy, że jak trafnie wywiedziono w zaskarżonej decyzji, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, bezrobotnym jest osoba, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-e i g, lub lit. I, j, l, niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej (...). Z treści art. 2 pkt 2 lit. c) a contrario wynika również, że nie może być bezrobotnym osoba, która nabyła prawo do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy. Skarżący został uznany za osobę niezdolną do pracy od dnia [...] listopada 2012 r. i od tego dnia przyznano mu prawo do renty z tego tytułu, istniały zatem podstawy by stwierdzić, że w dacie wydania decyzji przyznającej mu prawo do zasiłku nie był osobą uprawnioną do jego otrzymania. Zgodzić się należy ze skarżącym, że w dacie uznania go za osobę bezrobotną i przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych nie było jeszcze w obrocie prawnym decyzji przyznającej skarżącemu prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy. Nie mniej jednak wskazać należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie nie tylko gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, ale również gdy wyjdą na jaw nowe okoliczności faktyczne. Tak więc, w dacie przyznania skarżącemu statusu osoby bezrobotnej, a następnie prawa do zasiłku dla bezrobotnych decyzja o przyznaniu skarżącemu prawa renty z tytułu niezdolności do pracy nie istniała w obrocie prawnym, nie mogła zatem stanowić nowego dowodu istniejącego w dniu wydania decyzji, ale niewątpliwie skarżący w tej dacie był osobą niezdolną do pracy, skoro tak orzekły organy ZUS, przyznając skarżącemu prawo do renty od tej daty, a zatem nie spełniał tym samym wymogów bycia osobą bezrobotną, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 pow. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ("zdolny i gotowy do podjęcia zatrudnienia"). Taką okolicznością faktyczną była zatem niezdolność skarżącego do pracy. Reasumując powyższe, należy stwierdzić, że organy orzekające w sprawie zasadnie uznały, że zachodziły w niniejszej sprawie przesłanki do wznowienia postępowania. W efekcie tego doszło do uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2013 r. oraz odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] maja 2013 r., bowiem skoro skarżący nie posiadał od dnia [...] maja 2013 r. statusu osoby bezrobotnej, to zasiłek mu nie przysługiwał. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd stwierdza, że skarżący w istocie nie wskazuje na czym w danym przypadku polega naruszenie przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Konkluzja zarzutów (podobnie jak to miało miejsce w odwołaniu) sprowadza się de facto do zastrzeżeń odnośnie działania organu pierwszej instancji polegającego na wstrzymaniu wypłaty zasiłku i informacji o trudnej sytuacji materialnej. W tym zakresie Sąd rozpoznający sprawę podziela w całości argumentację zaprezentowaną przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Bezsporne jest, że wstrzymanie wypłaty zasiłku przez organ pierwszej instancji było zasadne, doszło bowiem do wydania decyzji o pozbawieniu skarżącego prawa do zasiłku. Wskazać też należy, że organ odwoławczy w sposób staranny przedstawił przyczyny i skutki wstrzymania wypłaty zasiłku, wskazując na treść art. 78 ust. 1 ustawy i wskazaną w nim niemożność równoległego pobierania świadczeń wzajemnie się wykluczających, czyli świadczeń z tytułu bezrobocia finansowanych z Funduszu Pracy i renty z tytułu niezdolności do pracy finansowanej z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Należy ponadto wskazać, że przepisy dotyczące ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy mają charakter bezwzględnie obowiązujący i organy nie mają możliwości orzekać w oparciu o zasady współżycia społecznego. W tym stanie sprawy, stwierdzając że zaskarżone decyzje są zgodne z prawem, Sąd na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.