II SA/Wa 1759/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Protokolant Mateusz Rogala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2010 r. sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia - oddala skargę - Wnioskiem z dnia 10 marca 2009 r. J. R. zwrócił się do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej o stwierdzenie nieważności prawomocnego postanowienia [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], odmawiające wydania zaświadczenia w sposób jasny potwierdzającego faktyczną całą kwotę bezprawnie zaniżonego i niewypłaconego, a należnego mu uposażenia, na przywróconym stanowisku starszego oficera ds. Bezpieczeństwa i Higieny Pracy w Komendzie Rejonowej Państwowej Straży Pożarnej w [...] od dnia [...] listopada 1993 r. do dnia [...] sierpnia 1996 r. Uzasadniając swój wniosek J. R. wskazał, że przedmiotowe postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto zarzucił liczne rażące naruszenia istotnych przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 6-11 kpa, poprzez ich niezastosowanie bądź dowolną interpretację, art. 104 § 1 kpa poprzez jego dowolne zastosowanie oraz art. 107 kpa w związku z art. 140 kpa, poprzez zaniechanie obowiązku prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W ocenie J. R., organ rozpatrując jego sprawę, nie rozważył możliwości zastosowania wszystkich przepisów mogących mieć zastosowanie w sprawie, a także naruszył jego prawa i wolności zawarte w Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 157 § 3 w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 10 marca 2009 r., Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. W uzasadnieniu tego postanowienia Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wskazał, że w ramach wstępnego postępowania stwierdzono przesłankę niedopuszczalności postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Organ uznał, że do postanowień wydanych w ramach postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń nie stosuje się przepisów normujących tryb weryfikacji decyzji zarówno w formie wznowienia postępowania, jak i w formie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższe wynika z uproszczonego i odformalizowanego charakteru tego postępowania. Stąd też organ uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia na podstawie art. 156 § 1 kpa. Pismem z dnia 22 kwietnia 2009 r. J. R. skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zażalenie na wskazane wyżej postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] kwietnia 2009 r., zarzucając mu rażące naruszenie prawa procesowego i materialnego. Wskazał, że organ może wykazać brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 kpa dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, a więc w decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej po rozpatrzeniu sprawy. Tymczasem w jego ocenie w sprawie nie wystąpiła niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ani z przyczyn podmiotowych, ani z przyczyn przedmiotowych. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 2, art. 127 § 2 i art. 144 kpa, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, rozpoznając zażalenie J. R., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że postępowanie administracyjne poprzedzające wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, dotyczyć może jedynie kwestii formalnych, nie zaś merytorycznego badania wystąpienia przesłanek nieważności aktu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podał, że rozstrzygnięcie organu I instancji było niespójne. Z jednej bowiem strony organ administracji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, uzasadniając je ograniczeniem stronie prawa do weryfikacji w trybie nadzwyczajnym postanowienia w sprawie odmowy wydania zaświadczenia, z drugiej zaś wskazał na brak podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia na podstawie art. 156 § 1 kpa, o czym organ mógł rozstrzygnąć wyłącznie na podstawie art. 158 § 1 kpa, po wszczęciu postępowania zgodnie z art. 157 § 2 kpa. Spowodowało to wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, pomimo odmowy wszczęcia postępowania. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że błędne jest stanowisko Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, według którego postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia wydawane jest poza ramami postępowania administracyjnego i w związku z powyższym nie stosuje się do niego przepisów normujących tryb weryfikacji decyzji w formie stwierdzenia nieważności. Natomiast organ I instancji rozpatrując ponownie wniosek J. R., winien mieć na uwadze treść art. 218 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Skoro zaś Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej stwierdził nieważność decyzji Komendanta Rejonowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] nr [...] z dnia [...] października 1993 r. w sprawie przeniesienia J. R. na stanowisko starszego instruktora ds. kontrolno-rozpoznawczych, co spowodowało, że od dnia [...] listopada 1993 r. do dnia [...] sierpnia 1996 r. "odzyskał" on stanowisko starszego oficera w Komendzie Rejonowej PSP w [...], to nieuprawnione jest twierdzenie, jakoby organ I instancji nie był w posiadaniu danych potwierdzających fakt zajmowania przedmiotowego stanowiska. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 157 § 1 i § 2 kpa, po rozpatrzeniu wniosku J. R. z dnia 10 marca 2009 r., Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wszczął na żądanie strony postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia nr [...] Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści. Następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 126 kpa, po przeprowadzeniu postępowania wszczętego postanowieniem nr [...] Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2009 r. na wniosek J. R., Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia nr [...] Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści. W uzasadnieniu postanowienia organ przypomniał stan faktyczny sprawy i wskazał, że w ramach postępowania ustalono, że Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w [...] posiada wszystkie dokumenty dotyczące przebiegu służby J. R., a także decyzję nr [...] Komendanta Głównego PSP z dnia [...] października 2008 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji nr [...] Komendanta Rejonowego PSP w [...] z dnia [...] października 1993 r. Nie ma jednak podstaw do wydania zaświadczenia o treści literalnie zgodnej z żądaniem J. R., przedstawionym we wniosku z dnia 20 listopada 2008 r., bowiem z żadnych dokumentów nie wynika, jaką wysokość dodatków i nagród miałby otrzymywać na przywróconym stanowisku starszego oficera, a także odsetek od tych świadczeń. Organ zaznaczył, że ten sam organ w zaświadczeniu z dnia [...] listopada 2008 r., wystawionym na żądanie strony, przedstawił porównawczo kwoty uposażenia zasadniczego wg grup uposażenia dla stanowisk starszego oficera i starszego instruktora w okresie od listopada 1993 r. do sierpnia 1996 r. Komendant Główny PSP wskazał, że organ odmawiając wydania zaświadczenia o dokładnie żądanej treści nie naruszył prawa, bowiem nie można ustalić wszystkich należnych dodatków, nagród i odsetek w tym zakresie. Pismem z dnia 6 sierpnia 2009 r. J. R. wniósł od tego postanowienia zażalenie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zarzucając mu rażące naruszenie prawa procesowego i materialnego. Wskazał, że organ nie badał przesłanek zawartych w art. 156 § 1 kpa i odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia pomimo pełnej zasadności jego wniosku. Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 144 kpa, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu zażalenia J. R. od postanowienia z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając orzeczenie organ uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszania decyzji ostatecznych, i że przesłanki stwierdzenia nieważności zostały określone w art. 156 § 1 kpa. Organ wskazał, że problematykę wydawania zaświadczeń regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 217 kpa i następne. Przywołując treść art. 217 i art. 218 § 1 kpa, organ wskazał, że zaświadczenie jest czynnością organu polegającą na urzędowym potwierdzeniu istniejących okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, podjętą na wniosek uprawnionego podmiotu w oparciu o dane, jakie organ ten posiada. Zaświadczenie ogranicza się jedynie do informacji o określonym stanie faktycznym, który nie pociąga dla adresata bezpośrednich skutków prawnych. Minister wskazał, że organ rozpatrując żądanie strony, przed wydaniem zaświadczenia uwzględnia dane z ewidencji, rejestrów, zbiorów dokumentów lub zbiorów danych utrwalonych innymi technikami. W zależności od okoliczności sprawy, postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia może wymagać niekiedy, zgodnie z art. 218 § 2 kpa, przeprowadzenia w niezbędnym zakresie postępowania wyjaśniającego. Takie postępowanie wyjaśniające winno odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ danych, ewidencji, faktów, których potwierdzenia domaga się wnioskujący. Nie można go natomiast utożsamiać z pełnym postępowaniem dowodowym, określonym w przepisach kpa, które tylko w miarę potrzeb może być stosowane odpowiednio, ale wyłącznie w zakresie niezbędnym w okolicznościach konkretnej sprawy. Organ podkreślił, że żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zebrania przez organ nowych informacji, jakkolwiek może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych danych. Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, za prawdziwe uznać zatem należy stwierdzenie Komendanta Miejskiego PSP w [...], iż nie dysponował on żadnymi dokumentami mogącymi potwierdzić hipotetyczną wysokość dodatków służbowych, nagród i odsetek, które przysługiwałyby J. R. na ewentualnie zajmowanym stanowisku starszego oficera ds. BHP. A zatem w takiej sytuacji, gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może jedynie wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Minister wskazał, że w sprawie dokonano właściwej analizy całości sprawy i tym samym wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia było prawidłowe, co powoduje, że nie spełnione zostały przesłanki z art. 156 § 1 kpa. Pismem z dnia 23 września 2009 r. J. R. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wskazane postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2009 r. nr [...]. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Komendanta Głównego PSP z dnia [...] lipca 2009 r., uznając, że w całości rażąco naruszają prawo oraz wniósł o przeprowadzenie przez Sąd kontroli legalności i zasadności z prawem całego toku postępowania administracyjnego, w tym przeprowadzenie kontroli podejmowanych postanowień. Skarżący wniósł również o przeprowadzenie w oparciu o art. 106 § 3 kpa istotnych i dostępnych dowodów uzupełniających, na okoliczności skargi, niezbędnych do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu rażące naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 6 – 11 kpa, poprzez oczywiste ich niezastosowanie. Zarzucił też naruszenie art. 156 § 1 kpa poprzez dowolne jego niezastosowanie i dowolną interpretację, a także naruszenie art. 107 w związku z art. 140 kpa, poprzez zaniechanie prawidłowego uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę, organ uznał ją za bezzasadną i wniósł o jej oddalenie. Organ potwierdził stanowisko wyrażone wcześniej, że w sytuacji, gdy organ uznaje, że dowody przez niego posiadane nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, może jedynie wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało przez organ działający w trybie nadzoru. Przypomnieć należy, że postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. Podkreślić należy, że działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności, wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego. W postępowaniu nieważnościowym kontrolowana jest decyzja wydana w postępowaniu zwykłym (w niniejszej sprawie postanowienie nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...], utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], odmawiające wydania J. R. zaświadczenia żądanej treści pod kątem naruszenia art. 156 § 1 kpa). Przypomnieć należy, że na podstawie art. 126 kpa, do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 156 – 159, z tym, że zamiast decyzji, o której mowa w art. 157 § 1 i art. 158, wydaje się postanowienie. W rozpoznawanej sprawie Komendant Główny PSP, jako organ kontrolujący postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...], odmówił stwierdzenia nieważności, bowiem stwierdził, że przedmiotowe postanowienie nie jest dotknięte żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Jednocześnie organ wyjaśnił, że nie każde naruszenie prawa, a tylko jego kwalifikowana postać, tj. rażące naruszenie prawa, jest przesłanką stwierdzenia nieważności w świetle art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, szczególnie wyraźnie wyartykułowanym w postanowieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2009 r. nr [...], którym utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, że przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia nie zaistniały przesłanki nieważnościowe, wymienione w art. 156 § 1 kpa. Wskazać należy, że problematykę wydawania zaświadczeń regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności jego art. 217 i następne. Zgodnie z art. 217 kpa, organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się bez zbędnej zwłoki, jeżeli: 1. urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2. osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie zaś z art. 218 § 1 kpa, w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wskazać też należy, że zgodnie z art. 218 § 2 kpa, możliwe jest przed wydaniem zaświadczenia, przeprowadzenie przez organ administracji publicznej, postępowania wyjaśniającego, jednakże tylko w koniecznym zakresie. Takie postępowanie wyjaśniające winno odnosić się jedynie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ danych, ewidencji, faktów, których potwierdzenia domaga się wnioskujący. Nie można go natomiast utożsamiać z pełnym postępowaniem dowodowym, określonym w przepisach kpa, które tylko w miarę potrzeb może być stosowane odpowiednio, ale wyłącznie w zakresie niezbędnym w okolicznościach konkretnej sprawy. Żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zebrania przez organ nowych informacji, jakkolwiek może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych danych. A zatem wydanie zaświadczenia jest czynnością organu, polegającą na urzędowym potwierdzeniu istniejących okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, podjętą na wniosek uprawnionego podmiotu w oparciu o dane, jakie organ ten posiada. Zgodzić się zatem należy z organem, że Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w [...], posiadając wprawdzie dokumenty dotyczące przebiegu służby J. R., w tym także decyzję nr [...] Komendanta Głównego PSP z dnia [...] października 2008 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji nr [...] Komendanta Rejonowego PSP w [...] z dnia [...] października 1993 r., nie miał podstaw do wydania zaświadczenia, o treści zgodnej z żądaniem skarżącego, przedstawionym we wniosku z dnia 20 listopada 2008 r., skoro z tych dokumentów nie wynika, jaką wysokość dodatków i nagród miałby otrzymywać J. R. na przywróconym, decyzją z dnia [...] października 2008 r., stanowisku starszego oficera ds. BHP, a także odsetek od tych świadczeń. Przypomnieć bowiem należy, że skarżący w żądanym we wniosku okresie nie był zatrudniony na tym stanowisku, a jedynie decyzją nr [...] Komendanta Głównego PSP z dnia [...] października 2008 r. stwierdzono nieważność decyzji nr [...] Komendanta Rejonowego PSP w [...] z dnia [...] października 1993 r. w sprawie przeniesienia go na stanowisko starszego instruktora ds. kontrolno-rozpoznawczych. W sytuacji zatem, gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może jedynie wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Skoro zatem nie istniały podstawy do wydania skarżącemu żądanego zaświadczenia, to nie zaistniały też przesłanki nieważnościowe, które stanowiłyby podstawę do stwierdzenia nieważności postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podzielił też innych zarzutów J. R. zawartych w skardze. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę jako bezzasadną oddalił, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).