II SA/Wa 176/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.) Protokolant Joanna Ukalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi A.G. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego oddala skargę. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] o odmowie A.G. stwierdzenia nieważności decyzji Szefa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w S. z dnia [...] sierpnia 1988 r. nr [...] o przydziale lokalu mieszkalnego, przy ul. [...] w S. Organ rozpatrując przedmiotową sprawę ustalił następujący stan faktyczny sprawy. Szef Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w S. decyzją z dnia [...] sierpnia 1988 r. nr [...] przydzielił A.G., emerytowi policyjnemu od dnia 31 października 2003 r., lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w S. (obecnie nr [...] przy ul. [...]), o powierzchni użytkowej 66 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 41,10 m2, w którym uprawnione do zamieszkiwania zostały także żona oraz córki, na podstawie zarządzenia nr 10/88 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 lutego 1988 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału i opróżniania lokalu mieszkalnego i tymczasowych kwater (Dz. Urz. MSW z 1988 r. Nr 2, poz. 7). Przedmiotowy lokal mieszkalny został przekazany do dyspozycji ówczesnej Komendy Powiatowej Milicji Obywatelskiej w S., tj. poprzednikowi prawnemu Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w S. decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. Referat Budownictwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] lutego 1969 r. nr [...], na czas nieokreślony. Ponadto lokal ten przed A.G. został przydzielony, na czas nieokreślony, innemu funkcjonariuszowi Komendy Powiatowej Milicji Obywatelskiej w S., tj. B.S. Przed przydziałem omawianego lokalu prawo do dyspozycji Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w P. do tego lokalu zostało potwierdzone w piśmie Urzędu Miasta i Gminy w S. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 1988 r. nr [...]. Po dokonaniu przydziału lokalu A.G. przez Szefa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w S., Centralna Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych w W. pismem z dnia [...] września 1988 r. zwróciła się do wyżej wymienionego o zwrot niniejszego lokalu, jako zakładowego, które bezskutecznie ponawiała, powołując się na pismo z dnia [...] grudnia 1968 r., w którym przekazała go do jednorazowego zadysponowania przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. i wydania przydziału dla funkcjonariusza B.S. Przydział lokalu A.G. odebrał bez uwag protokołem z dnia [...] sierpnia 1988 r., zasiedlił go i zamieszkiwał w nim wraz z rodziną do marca 2003 r., po czym wyprowadził się z niego do domu rodziców, pozostawiając w lokalu żonę z córkami. W tej sytuacji Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2004 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] o wymeldowaniu A.G. z przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2009 r. A.G. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. o stwierdzenie nieważności decyzji Szefa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 1988 r. nr [...] w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w S. z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W jego uzasadnieniu wskazał, że w dacie wydania powyższej decyzji Szef Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w S. nie był dysponentem przedmiotowego lokalu, w rozumieniu art. 82 ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. z 1985 r. Nr 38, poz. 181 ze zm.), choć nim rozporządzał. Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2, art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a., odmówił A.G. stwierdzenia nieważności powołanej wyżej decyzji. Po rozpoznaniu odwołania, Komendant Główny Policji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podnosząc, że bezspornym jest zgodnie z decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. Referat Budownictwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] lutego 1969 r. lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w S. został przydzielony na rzecz Komendy Powiatowej Milicji Obywatelskiej w S. W treści tej decyzji nie ma żadnych wyłączeń lub też ograniczeń czasowych, które ograniczałyby prawo dyspozycji przedmiotowym lokalem przez wskazaną jednostkę Milicji Obywatelskiej. Stosownie do treści art. 82 ust. 1 ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, na lokale mieszkalne dla funkcjonariuszy przeznacza się lokale będące w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji lub podległych mu organów, uzyskane w wyniku ich działalności inwestycyjnej albo od terenowych organów administracji państwowej lub zakładów pracy, a także zwolnione przez funkcjonariuszy. Wskazał, że przydział lokalu mieszkalnego na rzecz funkcjonariusza, w świetle art. 80 tej ustawy, mógł nastąpić w przypadku, gdy był on w służbie stałej oraz gdy nie posiadał lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zwrócono się do Urzędu Miasta i Gminy w S. z zapytaniem, czy lokal ten pozostaje w dyspozycji Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych, co zostało potwierdzone pismem z dnia [...] lipca 1988 r. W aktach sprawy brak jest orzeczenia, które uprawniałoby do stwierdzenia, iż decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. Referat Budownictwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] lutego 1969 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego. W dacie orzekania istniała zatem podstawa prawna do wydania decyzji administracyjnej o przydziale lokalu mieszkalnego na rzecz A.G., a oparcie rozstrzygnięcia na tak interpretowanej normie prawnej nie stanowi ani rażącego naruszenia prawa, ani wydania orzeczenia bez podstawy prawnej. Ponadto strona zamieszkiwała w tym mieszkaniu do marca 2003 r., a w dniu [...] marca 2009 r. żona wymienionego opróżniła lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w S. W ocenie Komendanta Głównego Policji organ I instancji słusznie stwierdził, że decyzja o przydziale lokalu mieszkalnego nie wypełnia przesłanek wskazanych w przepisie art. 156 k.p.a., a więc brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.G. wniósł o uchylenie decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2009 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z dnia [...] września 2009 r. oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Szefa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 1988 r. bądź jej uchylenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oraz art. 156 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. W ocenie wnoszącego skargę przydzielenie lokalu mieszkalnego decyzją z dnia [...] sierpnia 1988 r. przez Szefa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych było bezprawne, bowiem organ ten, w chwili wydania tej decyzji, nie dysponował przedmiotowym lokalem. Podkreślił, że mając tego świadomość czynił bezskuteczne starania o przydzielenie mu innego lokalu służbowego, a w konsekwencji zdecydował się wybudować dom. Decyzją z dnia [...] grudnia 1997 r. Komendant Rejonowy Policji w S. przyznał mu pomoc finansową na jego budowę, która została unieważniona decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...], czego rezultatem było wszczęcie postępowania przez Komendanta Powiatowego Policji w S. w przedmiocie zwrotu kwoty uzyskanej w ramach pomocy finansowej na budowę domu. Podkreślił, że decyzja z dnia [...] lutego 2005 r. została wydana w oparciu o decyzję z dnia [...] sierpnia 1988 r., która nosi cechy nieważności. Skarżący podkreślił, że w niniejszym lokalu nie zamieszkuje już od kilku lat. W 2009 r. żona wraz z rodziną opróżniła go i lokal ten został zwrócony Polskim Kolejom Państwowym. W tej sytuacji usunięcie z obrotu prawnego decyzji przydzielającej ten lokal poprzez stwierdzenie jej nieważności lub uchylenie na podstawie art. 155 k.p.a. jest konieczne. Jednocześnie wskazał, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, ponieważ zamieszkiwał w tym lokalu wraz z rodziną, a nieodwracalność skutków należy wiązać ze zdarzeniami prawnymi, a nie z zaistniałym stanem faktycznym. Odnośnie zaś skutków prawnych to mogą one dotyczyć jedynie kwestii związanej z wydaniem przez Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. stwierdzającej nieważność decyzji Komendanta Rejonowego Policji w S. z dnia [...] grudnia 1997 r. w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na budowę domu. Skutki te w postaci wydania dwóch decyzji mogą być cofnięte, gdy zostanie stwierdzona nieważność decyzji Szefa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w S. z dnia [...] sierpnia 1998 r., co stworzy możliwość wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z dnia [...] lutego 2005 r. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Pismem z dnia 11 czerwca 2010 r. skarżący poparł swoje stanowisko zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd ocenia zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności tak z przepisami prawa materialnego jak i procesowego obowiązującymi w dacie wydania tej decyzji. Rozpatrywana pod tym względem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) ustanawia ogólną zasadę trwałości decyzji ostatecznych, co oznacza, że decyzje te mogą być wzruszone tylko na zasadach i w trybie określonym w k.p.a. Jednym z przypadków, kiedy decyzja ostateczna może być wzruszona jest stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 156 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości (pkt 1), wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (pkt 3), została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (pkt 4), była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (pkt 5), w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (pkt 6), zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (pkt 7). Powyższe wymaga bezspornego ustalenia, że oceniana decyzja dotknięta jest jedną z wad w tym przepisie określonych. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić należy, iż elementy tego przepisu są wobec siebie alternatywne i statuują dwie odrębne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, tj. brak podstawy prawnej oraz rażące naruszenie prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Powyższe oznacza, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią takiego właśnie przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Podkreślić należy, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Dodatkowo należy wskazać, że wynikiem rażącego naruszenia prawa jest zaś powstanie skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, czy też niemożność akceptacji zaskarżonego orzeczenia, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Istnienie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. musi być oczywiste, a nie być kwestią przypuszczeń czy dociekań i nie mogą występować przy tym przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie, z treścią wyżej powołanego przepisu nie stwierdza się nieważności decyzji, z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestią jest ocena, czy przydział A.G. decyzją Szefa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w S. z dnia [...] sierpnia 1988 r. nr [...] lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w S. (obecnie nr [...] przy ul. [...]) nastąpił z rażącym naruszeniem prawa, rozumianym jak wyżej przedstawiono. Problematykę mieszkań funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej w ówczesnym czasie regulowała przede wszystkim ustawa z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. z 1985 r. Nr 38, poz. 181 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 80 powołanej ustawy, przydział lokalu mieszkalnego na rzecz funkcjonariusza mógł nastąpić w przypadku, gdy był on w służbie stałej, a nadto nie posiadał lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Okoliczność, że skarżący spełniał przesłanki do przydziału lokalu w formie decyzji administracyjnej, zaś przedmiotowy lokal zapewniał mu należne normy zaludnienia, nie była nigdy tak przez niego samego, jak też przez organ, kwestionowana. Z kolei w myśl przepisu art. 82 ust. 1 omawianej ustawy, na lokale mieszkalne dla funkcjonariuszy przyznawane były lokale będące w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych lub podległych mu organów, uzyskane w wyniku działalności inwestycyjnej albo od terenowych organów administracji państwowej lub zakładów pracy, a także zwolnione przez funkcjonariuszy. Bezspornym jest w sprawie, że Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. Referat Budownictwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] lutego 1969 r. nr [...] przekazało lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w S. do dyspozycji Komendy Powiatowej MO w S. bez ograniczeń czasowych i innych wyłączeń, a nadto, iż nie została ona nigdy wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie budzi również wątpliwości okoliczność, że przed dokonaniem przydziału przedmiotowego lokalu A.G., pismem z dnia [...] lipca 1988 r. nr [...] Urząd Miasta i Gminy w S. potwierdził jego pozostawienie w dyspozycji Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w P. Brak jest zatem podstaw do twierdzeń, iż przydział tego lokalu nastąpił z rażącym naruszeniem prawa, gdyż Rejonowy Urząd Spraw Wewnętrznych w S. (następca KPMO w S.) nie posiadał prawa do dysponowania nim. W tej sytuacji powoływanie się przez skarżącego na fakt, że Polskie Koleje Państwowe, jako właściciel spornego lokalu, domagały się jego zwrotu od Urzędu Miasta i Gminy w S. w oparciu o pisemne ustalenia pomiędzy nimi, nie może spowodować stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale mu lokalu. Również kwestie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu A.G. pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego, jakkolwiek związane z decyzją o przydziale lokalu mieszkalnego z 1988 r., nie mogą rzutować na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji. Sprawa pomocy finansowej jest bowiem odrębną sprawą administracyjną, zaś jej przedmiot nie łączy się w żaden sposób z przedmiotem niniejszej sprawy. Ponadto należy podnieść, iż decyzja o przydziale skarżącemu lokalu mieszkalnego, nie jest obarczona żadną inną wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., powodującą stwierdzenie jej nieważności. Nie można natomiast zaakceptować stanowiska organów Policji, że stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji jest wyłączone na podstawie wymienionej w art. 156 § 2 k.p.a. negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności tej decyzji w postaci nieodwracalnych skutków prawnych, jakie kwestionowana decyzja wywołała. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zmierza się bowiem w kierunku ścieśniającej wykładni tego pojęcia i tym samym do ograniczenia zakresu jego stosowania w razie wątpliwości co do natury prawnych skutków decyzji dotkniętej wadą nieważności. Potwierdzeniem takiego poglądu jest uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99 (ONSA 2000, Nr 3, poz. 93), w której zwrócono uwagę na to, że nieodwracalność skutku prawnego decyzji nie polega na tym, iż w wyniku stwierdzenia jej nieważności nastąpi przywrócenie całego stanu prawnego istniejącego poprzednio (np. przywrócenie własności nieruchomości), albowiem nie chodzi o odwrócenie wszystkich skutków prawnych, lecz wyłącznie o odwrócenie tych tylko skutków prawnych, które wywołała sama decyzja dotknięta wadą nieważności. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi oraz w sytuacji określonej w art. 201 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.