II SA/Wa 176/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung, Waldemar Śledzik, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2012 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za osobę bezrobotną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 4, art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 1 oraz art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 oraz ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Starosty C. z dnia [...] października 2011 r. nr [...], uchylającą w całości trzy swoje decyzje, tj.: 1. decyzję z dnia [...] października 2010 r. nr [...], orzekającą o uznaniu J. M. za osobę bezrobotną z dniem [...] października 2010 r. oraz o przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] października 2010 r.; 2. decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], orzekającą o utracie przez ww. prawa do zasiłku od dnia [...] kwietnia 2011 r. z powodu maksymalnego okresu jego pobierania; 3. decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] orzekającą o utracie przez ww. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] lipca 2011 r. z powodu podjęcia pozarolniczej działalności gospodarczej, oraz orzekającej o: ← odmowie uznania ww. za osobę bezrobotną od dnia [...] października 2010 r. i odmowie przyznania prawa do zasiłku od dnia [...] października 2010 r. z powodu przyznania świadczenia rehabilitacyjnego od dnia [...] sierpnia 2010 r.; ← zwrocie nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych z Funduszu Pracy za okres od dnia [...] stycznia 2011 r. do dnia [...] kwietnia 2011 r. w kwocie brutto 1.905,20 zł brutto. W uzasadnieniu powyższej decyzji, Wojewoda [...] podniósł, iż J. M. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w C. w dniu [...] października 2010 r. jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku od [...] października 2010 r., co wynika z decyzji Starosty C. z dnia [...] października 2010 r. Mocą decyzji Starosty C. z dnia [...] kwietnia 2011 r. przedmiotowe prawo do zasiłku dla bezrobotnych J. M. utraciła od dnia [...] kwietnia 2011 r. z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania. Kolejną decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., Starosta C. orzekł o utracie przez ww. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] lipca 2011 r. z powodu podjęcia pozarolniczej działalności gospodarczej. W dniu [...] października 2011 r. do Powiatowego Urzędu Pracy w C. wpłynęło pismo (fax) Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w P., Inspektorat w C. nr [...] z dnia [...] października 2011 r. informujące, że J. M. przyznano świadczenie rehabilitacyjne za okres od [...] sierpnia 2010 r. do [...] stycznia 2011 r. W tej sytuacji organ I instancji postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. nr [...] wznowił z urzędu postępowanie w sprawie ponownego ustalenia statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla J. M. Następnie ww. trzy decyzje w przedmiocie przyznania J. M. statusu osoby bezrobotnej, prawa i utraty prawa do zasiłku, zostały w całości uchylone decyzją Starosty C. z dnia [...] października 2011 r., w której orzeczono jednocześnie o odmowie uznania wyżej wymienionej za osobę bezrobotną od dnia [...] października 2010 r. i odmowie przyznania prawa do zasiłku od dnia [...] października 2010 r. z powodu przyznania świadczenia rehabilitacyjnego od dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz o zwrocie nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych z Funduszu Pracy za okres od dnia [...] stycznia 2011 r. do dnia [...] kwietnia 2011 r. w kwocie brutto 1.905,20 zł. Od wskazanej decyzji J. M. wniosła odwołanie do Wojewody [...]. Wojewoda [...] nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania i rozstrzygnięciem z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia, organ odwoławczy wskazał, iż starosta na podstawie art. 33 ust. 4 z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3 powołanej ustawy, pozbawia statusu bezrobotnego bezrobotnego, który między innymi nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust.1 pkt 2. tj. definicji osoby bezrobotnej. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c tej ustawy, za bezrobotnego uważa się między innymi osobę (...) niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia (...), która między innymi, po ustaniu zatrudnienia (...) nie pobiera świadczenia rehabilitacyjnego. Przepis art. 76 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, obowiązana jest do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 76 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, za nienależnie pobrane świadczenie uważa się m. in. zasiłek, stypendium lub inne świadczenie pieniężne z Funduszu Pracy wypłacone osobie za okres, za który nabyła prawo do (...) świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli organ rentowy, który przyznał to świadczenie, nie dokonał jego pomniejszenia na zasadach określonych w art. 78. Przepis art. 78 ust. 4 powołanej ustawy natomiast wskazuje, że w przypadku przyznania bezrobotnemu prawa do świadczenia rehabilitacyjnego w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę na okres, w którym był bezrobotny, pozbawienie statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku następuje za okres, za który przyznano świadczenie rehabilitacyjne lub rentę rodzinną w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę. Przepisy powyższe mają charakter bezwzględnie obowiązujący Ponieważ Zakład Ubezpieczeń Społecznych pismem z dnia [...] października 2011 r. poinformował, iż J. M. przyznano świadczenie rehabilitacyjne na okres od [...] sierpnia 2010 r. do [...] stycznia 2011 r., wymieniona w dniu rejestracji ([...] października 2010 r.) nie była osobą bezrobotną w rozumieniu art. 2 ust.1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a zatem nie posiadała również prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Wobec powyższego, organ I instancji zasadnie uchylił swoje wcześniejsze decyzje w przedmiocie przyznania statusu i prawa do zasiłku dla odwołującej się oraz orzekł o odmowie uznania wymienionej za osobę bezrobotną od dnia [...] października 2010 r. i odmowie przyznania prawa do zasiłku od dnia [...] października 2010 r. z powodu przyznania świadczenia rehabilitacyjnego od dnia [...] sierpnia 2010 r. Jednocześnie prawidłowo orzeczono o zwrocie nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych z Funduszu Pracy za okres od dnia [...] stycznia 2011 r. do dnia [...] kwietnia 2011 r., ponieważ Zakład Ubezpieczeń Społecznych w P., Inspektorat w C., w ramach tzw. wzajemnego rozliczenia z PUP w C., dokonał stosownego pomniejszenia świadczenia rehabilitacyjnego o zasiłek dla bezrobotnych wypłacony za okres od dnia [...] października 2010 r. do [...] stycznia 2011 r. w kwocie 2.113,50 zł brutto tj. za okres, w którym wypłata zasiłku dla bezrobotnych pokrywała się z okresem przyznania świadczenia rehabilitacyjnego. Zatem kwota zasiłków dla osób bezrobotnych pobranych przez odwołującą się w okresie przypadającym po zakończeniu świadczenia rehabilitacyjnego tj. od [...] stycznia 2011 r. do [...] kwietnia 2011 r. w wysokości 1 .905,20 zł podlega zwrotowi przez J. M. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez J. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o zobowiązanie organu do objęcia skarżącej statusem osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku w okresie od dnia [...] stycznia do [...] czerwca 2011 r. strona zarzuciła, iż zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem i pomija istotne fakty. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż Wojewoda [...] nie odniósł się do argumentacji podniesionej w odwołaniu, w której wskazano, iż w okresie od [...] stycznia do [...] czerwca 2011 r. skarżąca pozostawała osobą bezrobotną zarejestrowaną w PUP w C. spełniającą wszystkie wymogi ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Była zdolna i gotowa do zatrudnienia, o czym świadczą podpisy składane w PUP w C. na stanowisku Oferty Pracy w wyżej wymienionym okresie. Zatem skarżąca nie rozumie, dlaczego PUP w C. pominął ten okres w całej sprawie, jeżeli w postanowieniu z dnia [...] października 2011 r poinformował stronę, że wznawia postępowanie z urzędu w zakresie ponownego ustalenia statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku, a nie ustalił jej prawa do zasiłku od dnia [...] stycznia 2011 r. do [...] czerwca 2011 r. Po wyczerpaniu okresu świadczenia rehabilitacyjnego (od [...] sierpnia 2010 r. do dnia [...] stycznia 2011 r.), skarżąca spełniała wszelkie wymogi, aby Starosta C. wydał decyzję nadającą jej status osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku w okresie od dnia [...] stycznia 2011 r. do [...] czerwca 2011 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż w niniejszej sprawie organy rozstrzygały kwestie posiadania przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku w trybie wznowienia postępowania – art. 145 k.p.a. Instytucja wznowienia ma charakter nadzwyczajny. Dotyczy bowiem kontroli prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej. Zatem celem tego postępowania jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją administracyjną i to tylko w obszarze kwalifikowanej wadliwości wyliczonej wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się rozróżnienie postępowania zwykłego i postępowania nadzwyczajnego. Przedmiotem postępowania zwykłego jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie w przewidzianym przez przepisy prawa procesowego trybie i formie, zgodnie z przepisami prawa materialnego sprawy administracyjnej. Natomiast przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym. "Postępowanie nadzwyczajne jest postępowaniem zależnym od postępowania zwykłego. Byt bowiem tego postępowania jest uzależniony od bytu postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji. Związek ten przejawia się również w tym, że w wypadku ustalenia określonego rodzaju wadliwości decyzji organ w postępowaniu nadzwyczajnym w formie decyzji uchyla, zmienia, stwierdza nieważność decyzji podjętej w postępowaniu zwykłym. Występują równocześnie jednak istotne elementy samodzielności postępowania nadzwyczajnego, jak odrębny przedmiot postępowania oraz to, iż wynik tego postępowania nie musi wpłynąć na byt prawny decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym" (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 8. wydanie str. 627, 628). W świetle powyższych wywodów nie jest możliwe, z punktu widzenia procesowego, połączenie w jedno postępowanie postępowania wznowieniowego i postępowania zwykłego, jak też objęcie rozstrzygnięć podjętych w różnych trybach (zwykłym i nadzwyczajnym) w jedną decyzję administracyjną. W niniejszej zaś sprawie Starosta C. decyzją z dnia [...] października 2011 r., w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., uchylił w trybie wznowienia postępowania własne decyzje w sprawie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku oraz w to miejsce orzekł o odmowie przyznania tych praw, a także, na podstawie art. 76 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), orzekł w trybie zwykłym o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W praktyce oznacza to dla strony, iż organ orzekający w I instancji w przedmiocie obowiązku zwrotu przez skarżącą nienależnie pobranego świadczenia pozbawił ją wszelkich uprawnień procesowych, tj. nie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, nie zapewnił stronie czynnego udziału w tym postępowaniu, jak też uniemożliwił stronie wypowiedzenie się, co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. Wymienionej istotnej wady procesowej nie dostrzegł także organ odwoławczy, który uznał decyzję organu I instancji za prawidłową. Ponadto należy podkreślić, iż na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Bez znaczenia jest fakt, czy przyczyny tego stanu rzeczy były zawinione przez stronę, czy też nie. Istotne jest natomiast, aby ujawniona nowa okoliczność miała bezpośredni związek przyczynowy z treścią rozstrzygnięcia. Z akt sprawy wynika, iż Starosta C. postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 147 i art. 149 § 1 i 2 k.p.a., wznowił z urzędu postępowania zakończone trzema ostatecznymi decyzjami przyznającymi skarżącej od dnia [...] października 2010 r. status bezrobotnej oraz świadczenie przysługujące osobie posiadającej taki status, a także orzekającymi utratę przyznanych praw. Powodem wznowienia przedmiotowych postępowań i uchylenia tychże decyzji stało się pismo ZUS Inspektoratu w C. z dnia [...] października 2011 r. informujące o przyznaniu J. M. świadczenia rehabilitacyjnego od dnia [...] sierpnia 2010 r. Zdaniem organu, przyznanie skarżącej świadczenia rehabilitacyjnego od dnia [...] sierpnia 2010 r. spowodowało też skutek, iż rejestrując się w Urzędzie Pracy w dniu [...] października 2011 r. skarżąca nie spełniała warunków do przyznania jej statusu osoby bezrobotnej, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.). Z powyższym poglądem nie można się zgodzić. Organ wszczynając postępowanie w trybie wznowienia całkowicie pominął istotny fakt, iż prawo do świadczenia rehabilitacyjnego skarżąca nabyła dopiero mocą wyroku Sądu Rejonowego w P. Wydział [...] Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2011 r., sygn. akt [...]. Natomiast w czasie, gdy skarżąca posiadała status osoby bezrobotnej i otrzymywała zasiłek dla bezrobotnych w obrocie prawnym pozostawała decyzja ZUS Oddział w P. z dnia [...] grudnia 2010 r., odmawiająca skarżącej prawa do świadczenia rehabilitacyjnego, od której strona wniosła odwołanie do sądu powszechnego. Powyższy prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w P., który dopiero ukształtował skarżącej prawo do świadczenia rehabilitacyjnego, jako, że zapadł później niż uchylone decyzje, nie jest nowym dowodem istniejącym, a nieznanym organowi w dacie orzekania. Natomiast skutki prawne, jakie przedmiotowy wyrok wywarł, nie są istotnymi dla sprawy nowymi okolicznościami faktycznymi, bowiem nie istniały one w dniu wydania decyzji Starosty C. z dnia [...] października 2011 r., z dnia [...] kwietnia 2011 r. i z dnia [...] lipca 2011 r. W zaistniałym stanie rzeczy należy stwierdzić, iż organy orzekające błędnie przyjęły, iż doszło w niniejszej sprawie do ziszczenia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonych decyzji z istotnym naruszeniem prawa procesowego. Ponadto, Starosta C. wydając decyzję orzekającą obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w trybie wznowienia postępowania, a nie odrębnym postępowaniu zwykłym, w sposób istotny naruszył szereg przepisów procesowych, a w szczególności art. 7, art. 61 § 1, art. 104 k.p.a., zaś organ odwoławczy, utrzymując wadliwą decyzję w mocy, naruszył dodatkowo art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Ze względu na stwierdzone istotne nieprawidłowości procesowe, zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja administracyjna nie mogą się ostać w obrocie prawnym. Z uwagi na powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji wyroku.