II SA/Wa 1760/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Protokolant referent stażysta Paulina Okrój, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie dodatku motywacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz skarżącego Z. K. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z [...] sierpnia 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.); zwanej dalej K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z [...] maja 2018 r. nr [...] stwierdzającą na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 K.p.a. nieważność decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Z. z [...] grudnia 2017 r. o przyznaniu Z.K. dodatku motywacyjnego w wysokości 750 zł na okres od 1 stycznia 2018 r. do 30 czerwca 2018 r. Zdaniem organu, przy wydaniu decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Z. z [...] grudnia 2017 r. doszło do rażącego naruszenia przepisów § 6 ust. 2 pkt 9 oraz § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 717 ze zm.), ponieważ dodatek motywacyjny winien odnosić się do działań na przyszłość (motywacji do lepszej pracy), zaś przyznanie dodatku za już wykonaną pracę można ocenić, jako "obejście przepisu". Przyznanie dodatku tuż przed odejściem na emeryturę oceniono negatywnie z punktu widzenia moralnego i społecznego, jako nieuzasadnione generowanie dodatkowych kosztów z budżetu państwa. Dodatek motywacyjny przyznany został za prowadzenie szkoleń dla strażaków Ochotniczej Straży Pożarnej. Z dodatkowej dokumentacji wynika, że szkolenie miało miejsce w dniach [...],[...] i [...] czerwca 2017 r. oraz [...] października 2017 r. Natomiast decyzja podjęta [...] grudnia 2017 r. przyznaje dodatek motywacyjny na okres od [...] stycznia 2018 r. do [...] czerwca 2018 r., a w tym okresie funkcjonariusz nie prowadził szkoleń dla strażaków Ochotniczej Straży Pożarnej. Nie ma w decyzji z [...] grudnia 2017 r. żadnego wyjaśnienia, dlaczego ten dodatek przyznano na okres pierwszego półrocza 2018 r. za cztery dni szkolenia odbyte w czerwcu i październiku 2017 r. Z zestawienia dat wynika, że nie ma żadnego związku czasowego pomiędzy okresem prowadzenia szkoleń, a okresem, na jaki ustalono dodatek motywacyjny. Kwestia zaś czasu wykonywania zadań jest uregulowana w § 6 ust. 3 rozporządzenia, według którego okolicznościami uwzględnianymi przy ustalaniu wysokości dodatku motywacyjnego są czas i zakres wykonywanych zadań, o których mowa w ust. 2. Organ stwierdził, że do gratyfikacji funkcjonariusza za wykonane już prace dodatkowe takie jak szkolenie strażaków Ochotniczej Straży Pożarnej mogą służyć inne instrumenty finansowe, jak dodatek służbowy (art. 87 ust. 1 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej), nagrody pieniężne (art. 95a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej), czy dodatkowe wynagrodzenie za wykonywanie zadań zleconych (art. 97 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej). Zdaniem Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej przyznawanie dodatku motywacyjnego powinno zachęcać (motywować) do lepszej pracy/służby. Natomiast celem wydania decyzji z [...] grudnia 2017 r. o przyznaniu dodatku motywacyjnego było zwiększenie uposażenia funkcjonariuszowi, który planował odejście ze służby, w kierunku bardziej korzystnego świadczenia emerytalnego. Jest to tzw. obejście ustawy, gdy czynność prawna jest pozornie zgodna z prawem, jednak w rzeczywistości zmierza do realizacji celu innego, niż zakłada prawodawca. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z.K. wniósł o uchylenie decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z [...] sierpnia 2018 r. oraz decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie i przyjęcie, że decyzja Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Z. z [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie przyznania dodatku motywacyjnego została wydana z rażącym naruszeniem prawa, 2. § 6 ust. 2 pkt 9 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te pozwalają na wypłacanie mu dodatku motywacyjnego wyłącznie w okresie prowadzenia szkoleń dla strażaków Ochotniczej Straży Pożarnej, podczas gdy tego rodzaju warunek nie wynika z treści tych przepisów. Skarżący wskazał, że przepis § 6 ust. 2 pkt 9 i ust. 3 powołanego rozporządzenia nie wskazuje jednoznacznie, iż dodatek motywacyjny może być wypłacany wyłącznie w okresie wykonywania szkoleń dla strażaków OSP a ponadto, że przyznanie dodatku za już wykonane szkolenia jest niedopuszczalne. Zakwestionowana decyzja wydana została przez właściwy organ, a dodatek motywacyjny przyznany został w dopuszczalnej wysokości, na czas określony i za faktycznie wykonane czynności określone w rozporządzeniu (szkolenia). Fakt, iż nie prowadził szkoleń w okresie, za który przyznano mu dodatek motywacyjny (pierwsze półrocze 2018 r.) nie może mieć znaczenia w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ w tym trybie bierze się pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania decyzji. Zdaniem skarżącego, stwierdzenie organu, że wydanie decyzji z [...] grudnia 2017 r. było w rzeczywistości ukierunkowane na zwiększenie mu uposażenia w związku z planowanym odejściem ze służby i winno być negatywnie ocenione z punktu widzenia skutków społecznych i gospodarczych, ma charakter domysłu i nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 197/12 stwierdził, że skoro żaden przepis nie zabrania przyznania tego świadczenia funkcjonariuszowi przed odejściem ze służby, a ocena aspektu moralnego i społecznego rozstrzygnięcia administracyjnego nie została ujęta w zamkniętym katalogu określonym w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., to nie może to stanowić o kwalifikowanej wadliwości prawnej decyzji ocenianej w postępowaniu nadzorczym. Notoryjnie znany i powszechny fakt stosowania w służbach mundurowych praktyki podnoszenia uposażenia (wynagrodzenia) funkcjonariuszom planującym odejście na emeryturę w celu podwyższenia podstawy wymiaru emerytury, zaprzecza twierdzeniu, że skutki tej praktyki są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Zdaniem skarżącego, aby ograniczyć tego rodzaju praktyki należy podjąć czynnosci dyscyplinarne wobec przełożonych przyznających podwyższone dodatki lub wprowadzić określone regulacje prawne, a nie używać trybu nadzwyczajnego przewidzianego w K.p.a. do odebrania funkcjonariuszom przyznanych dodatków. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Pismem z [...] grudnia 2018 r. skarżący podtrzymał skargę i przedstawił dane, z których wynika, że w okresie od [...] stycznia 2016 r. do lipca 2018 r. odeszło ze służby w KM PSP w Z. łącznie 25 strażaków i wszystkim zwalnianym strażakom przyznawano "na odejście" dodatek motywacyjny w kwocie od 600 do 750 zł oraz podwyższano dodatek służbowy, co najmniej kilkaset złotych. Jego zdaniem dane te, potwierdzają, że w służbach mundurowych praktyka podnoszenia uposażenia funkcjonariuszom planującym odejście na emeryturę ma charakter powszechny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Sąd kierując się tymi przesłankami przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy i biorąc pod uwagę podniesione w skardze zarzuty doszedł do przekonania, że zasługuje ona na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, nie jest zaś władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 K.p.a. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Podkreślenia też wymaga, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), na którym oparto rozstrzygnięcie, zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może zostać zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W wyroku z 24 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1092/06 (publik. LEX nr 355449), Naczelny Sąd Administracyjny zawarł trafny pogląd, iż: "...do rażącego naruszenia dochodzi, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości, co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów." Zauważono również, że o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić, gdy na gruncie określonej regulacji prawnej możliwe są odmienne wykładnie. Przechodząc do oceny zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji, wskazać należy, że objętą kontrolą nadzorczą decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Z. z [...] grudnia 2017 r. o przyznaniu Z.K. dodatku motywacyjnego, oparto na przepisie § 6 ust. 2 pkt 1 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej. Dodatek ten (w kwocie 750 zł) przyznano na okres od [...] stycznia 2018 r. do [...] czerwca 2018 r. za prowadzenie zajęć dotyczących szkolenia ratownictwa technicznego oraz kierowców – konserwatorów sprzętu ratowniczego dla członków Ochotniczej Straży Pożarnej powiatu [...]. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2018 r., poz.1313 ze zm.), strażacy otrzymują jako dodatek do uposażenia dodatek motywacyjny. Zgodnie z § 6 ust. 1 powołanego rozporządzenia strażakowi może być przyznany na czas określony, ustalany kwotowo, dodatek motywacyjny w wysokości do 30% najniższego uposażenia określonego w § 1 ust. 2. Przepis ust. 2 § 1 zaś stanowi, że dodatek motywacyjny może być przyznany za: 1) wykonywanie zadań służbowych wykraczających poza zakres obowiązków na zajmowanym stanowisku; 2) szczególną dbałość o powierzone mienie; 3) posiadanie wykształcenia ogólnego lub specjalistycznego, kwalifikacji pożarniczych lub przeszkolenia specjalistycznego wykraczającego poza wymagania określone w odrębnych przepisach dla zajmowanego stanowiska służbowego w jednostce organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej, w której strażak pełni służbę, szczególnie jeśli to wykształcenie, kwalifikacje lub przeszkolenie przyczyniają się do skuteczniejszego wykonywania obowiązków służbowych; 4) wykonywanie zadań ratowniczych oraz pomocy humanitarnej poza granicą państwa; 5) wykonywanie czynności kontrolnych w podległych, podporządkowanych i nadzorowanych jednostkach organizacyjnych Państwowej Straży Pożarnej; 6) szkolenie i opiekę nad psem wykorzystywanym w grupach specjalistycznych; 7) udział w akcjach ratowniczych o dużym obciążeniu psychofizycznym; 8) prowadzenie szkoleń specjalistycznych dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej; 9) prowadzenie szkoleń dla strażaków Ochotniczej Straży Pożarnej. Okolicznościami uwzględnianymi przy ustalaniu wysokości dodatku motywacyjnego są czas i zakres wykonywania zadań, o których mowa w ust. 2 (§ 6 ust. 3). Prawo do ustalonej wysokości dodatku wygasa z ostatnim dniem miesiąca okresu, na który został przyznany (§ 6 ust. 4). Dodatek motywacyjny przyznaje strażakowi i określa jego wysokość przełożony uprawniony do mianowania lub powołania (§ 6 ust. 5). Analiza tej regulacji prawnej prowadzi do wniosku, że przyznanie strażakowi dodatku motywującego następuje w ramach tzw. decyzji uznaniowej, na co jednoznacznie wskazuje zawarty w § 6 ust. 1 powołanego rozporządzenia zwrot "może być przyznany". Zatem przyznanie przedmiotowego składnika uposażenia przez właściwego przełożonego następuje w oparciu o uznanie administracyjne, po dokonaniu oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Z uznaniem administracyjnym mamy bowiem do czynienia wtedy, gdy norma prawna nie determinuje w sposób jednoznaczny skutku prawnego, lecz pozostawia w sposób wyraźny dokonanie takiego wyboru organowi administracyjnemu. Analizowane przepisy nie uwarunkowują rozstrzygnięcia przełożonego, nie obligują organu administracji publicznej do podjęcia jedynego, dopuszczalnego rozstrzygnięcia. W zakresie decydowania o przyznaniu strażakowi dodatku motywującego ustawodawca pozostawił właściwemu przełożonemu luz decyzyjny w formie uznania administracyjnego. Przyznając skarżącemu sporny dodatek do uposażenia Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Z., miał na uwadze ziszczenie przesłanki określonej w § 6 ust. 2 pkt 9 powołanego rozporządzenia. Stwierdził w uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 2017 r., że dodatek motywacyjny zostaje przyznany za prowadzenie szkoleń dla strażaków Ochotniczej Straży Pożarnej. Zdaniem Sądu z brzmienia przepisu § 6 ust. 2 wynika, że dopuszczalna jest taka wykładnia spornego przepisu, w myśl której dodatek motywacyjny może być przyznawany za osiągnięcia przyszłe, jak i już dokonane (bez ograniczenia czasowego wstecz), a żaden przepis ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, czy też rozporządzenia wykonawczego do niej, nie zabrania przyznania tego świadczenia strażakowi przed odejściem ze służby. Okoliczności podniesione przez organy nadzorcze, że skarżący prowadził szkolenia dla strażaków w okresie [...],[...],[...] czerwca 2017 r. i [...] października 2017 r. nie mogą zatem stanowić podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia § 6 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej. Zwrócić należy uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 197/12 (dostępny pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl), w którego uzasadnieniu Sąd przyjął za dopuszczalne przyznanie dodatku motywacyjnego strażakowi PSP za osiągnięcia już dokonane. Twierdzenia organu, że przepis § 6 ust. 2 powołanego rozporządzenia może stanowić podstawę do przyznania dodatku motywacyjnego jedynie za osiągnięcia lub działania, które nastąpią w przyszłości, stanowił zatem w istocie spór o wykładnię tego przepisu. W tym stanie rzeczy nie można dopatrzyć się oczywistego (niebudzącego wątpliwości, zwracającego uwagę "na pierwszy rzut oka") naruszenia przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę wydania decyzji objętej kontrolą nadzorczą, a tylko tego typu naruszenie skutkuje wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Również negatywna w aspekcie moralnym i społecznym ocena rozstrzygnięcia administracyjnego z [...] grudnia 2017 r., którym zwiększono uposażenie funkcjonariuszowi planującemu odejście ze służby nie została ujęta w zamkniętym katalogu określonym w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., a zatem nie może stanowić o kwalifikowanej wadliwości prawnej ocenianej w postępowaniu nadzorczym decyzji. Podkreślić należy, że odwoływanie się przez organ do słownikowej definicji pojęcia "motywacyjny" pozwala jedynie dokonać wykładni przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. Jak słusznie podniesiono w skardze, zastosowanie jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznego przepisu prawa nie stanowi o jego rażącym naruszeniu przez organ. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.