II SA/Wa 1760/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Andrzej Cichoń, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2026 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania statusu weterana oddala skargę Z. K. (dalej, jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Obrony Narodowej (dalej, jako: organ lub MON) z dnia [...] lipca 2025 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] września 2024 r. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu statusu weterana. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2024 r. skarżący wystąpił o przyznanie statusu weterana w związku z jego służbą w Misji Wojskowej PRL w [...]. Organ zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Wojskowego Biura Historycznego oraz Instytutu Pamięci Narodowej w sprawie odszukania dokumentacji będącej podstawą skierowania skarżącego do Misji Wojskowej w [...]. Zdaniem organu, ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że skarżący pełnił służbę jako funkcjonariusz milicji w Samodzielnej Sekcji [...] [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...]. Zgodnie z pismem z dnia [...] maja 1984 r. Dyrektora Biura [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w dniu [...] kwietnia 1984 r. skarżący "zgodnie z decyzją Wiceministra Spraw Wewnętrznych [...]. W. P. z dnia [...] 01.1984 r. - wyjechał w charakterze nieetatowego szyfranta do pracy w przedstawicielstwie dyplomatycznym PRL w [...]". Jednoznaczna informacja dotycząca delegowania skarżącego w działaniach poza granicami państwa znajduje się w szyfrogramie Nr [...] z dnia [...] stycznia 1984 r. Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych cyt. "w dniu [...].01.1984r. wiceminister spraw wewnętrznych [...] W. P. zatwierdził kandydaturę [...] Z. K. na wyjazd do pracy w przedstawicielstwie dyplomatycznym PRL za granicą". Teczka akt personalnych skarżącego wypożyczona z Instytutu Pamięci Narodowej nie zawiera innych informacji dotyczących delegowania Zainteresowanego do działań poza granicami państwa. Jednocześnie w aktach postępowania znajdują się kopie dokumentów przesłanych przez Biuro Spraw Osobowych Ministerstwa Spraw Zagranicznych, z których wynika, że Z. K. był mianowany na stanowisku szyfranta Ambasady PRL w [...] przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych. Organ podniósł, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o weteranach działań poza granicami państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2112) weteranem działań poza granicami państwa może być osoba, która brała udział, na podstawie skierowania, w działaniach poza granicami państwa w ramach misji pokojowej lub stabilizacyjnej, kontyngentu policyjnego, kontyngentu Straży Granicznej, zadań ochronnych Biura Ochrony Rządu i Służby Ochrony Państwa lub zapewniania bezpieczeństwa państwa, nieprzerwanie przez okres, na jaki została skierowana, jednak nie krócej niż przez okres 60 dni albo łącznie przez okres nie krótszy niż 90 dni. Poprzez skierowanie rozumie się skierowanie, wyznaczenie, delegowanie, zatrudnienie przez Ministra Obrony Narodowej albo właściwy organ wojskowy, organizację międzynarodową, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Szefa Służby Wywiadu Wojskowego, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Komendanta Głównego Policji, Komendanta Głównego Straży Pożarnej, Szefa Biura Ochrony Rządu, Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej lub Komendanta Służby Ochrony Państwa. Natomiast poprzez działania poza granicami państwa, w świetle omawianej ustawy, rozumie się działania podjęte poza granicami państwa w ramach misji pokojowej lub stabilizacyjnej, kontyngentu policyjnego, kontyngentu Straży Granicznej, zadań ochronnych Biura Ochrony Rządu i Służby Ochrony Państwa zapewnienia bezpieczeństwa państwa oraz grupy ratowniczej Państwowej Straży Pożarnej. W ocenie organu, udział skarżącego zainteresowanego w Misji Pokojowej PRL w [...] nie spełnia przesłanek art. 2 w zw. z art. 4 pkt 1, 2 i 3 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa. Ze zgromadzonej dokumentacji nie wynika, że stroną delegującą skarżącego do udziału w ww. Misji był Minister Obrony Narodowej lub inny organ wojskowy. Jedyny dokument potwierdzający mianowanie na stanowisko szyfranta w ww. misji pochodzi z archiwum Ministerstwa Spraw Zagranicznych. Jednocześnie dokumentu tego nie ma w teczce akt personalnych skarżącego. Ponadto Misja Wojskowa PRL w [...] nie spełnia przesłanek działania poza granicami państwa, gdyż nie była to misja pokojowa lub stabilizacyjna, o której mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1988 r. o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 755), tj. nie była to obecność jednostek wojskowych poza granicami państwa w celu udziału w konflikcie zbrojnym lub dla wzmocnienia sił państwa albo państw sojuszniczych, misji pokojowej, akcji zapobieżenia aktom terroryzmu lub ich skutkom czy też ewakuacji obywateli Rzeczypospolitej Polskiej, w przypadku konieczności ochrony ich życia lub zdrowia, z państwa niebędącego państwem członkowskim Unii Europejskiej, państwem członkowskim Europejskiego Obszaru Gospodarczego lub państwem-stroną Traktatu Północnoatlantyckiego. Jednocześnie zgromadzone w teczce akt personalnych skarżącego dokumenty jednoznacznie wskazują, zdaniem MON, że Misja Wojskowa PRL w [...], była placówką dyplomatyczną, a nie podmiotem działającym poza granicami państwa w celach wymienionych ww. ustawie. Reasumując, po dokonaniu wnikliwej analizy sprawy organ stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające przyznanie skarżącemu statusu weterana, gdyż jego praca na stanowisku szyfranta w Misji Wojskowej w [...] nie była udziałem w działaniach poza granicami państwa w świetle przywołanych w niniejszym uzasadnieniu przepisami prawa. Ponadto skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że stroną kierującą go do pracy w [...] był Minister Obrony Narodowej lub inny organ wojskowy. Z tym rozstrzygnięciem skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie art. 7, art., 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez nie zebranie przez organ całości materiału dowodowego oraz błędną interpretację zebranego materiału dowodowego, 2. naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji podstaw przyjęcia, że nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające przyznanie skarżącemu statusu weterana jak również podstaw przyjęcia, że Misja Wojskowa PRL w [...] była placówką dyplomatyczną, a nie podmiotem działającym poza granicami państwa w celach określonych w art. 2 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o weteranach działań poza granicami państwa (Dz.U. 2023 poz. 2112), 3. naruszenie art. 138 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Obrony Narodowej podczas gdy organ powinien był orzec co do istoty sprawy i przyznać skarżącemu status weterana, 4. naruszenie prawa materialnego a mianowicie naruszenie art. 4 pkt 1 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że skierowania skarżącego do pracy Misji Wojskowej PRL w [...] nie można zakwalifikować jako skierowania w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest to, jaki charakter miało uczestnictwo skarżącego w działaniach poza granicami państwa, w szczególności, czy skierowanie Z. K. do pracy w Misji Wojskowej PRL w [...] jest skierowaniem w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa. MON był zobowiązany do ustalenia podmiotu, który skierował skarżącego do pracy w Misji Wojskowej. Skoro bowiem wnioskodawca pracował w Misji, to znaczy, że był przez określony podmiot delegowany (np. przez Ministra Obrony Narodowej). Nie można uznać, aby MON w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Skarżący nie zgodził się również z organem na temat charakteru prawnego Misji Wojskowej PRL w [...]. Organ w tym zakresie też nie uzasadnił swojego stanowiska, nie wskazał konkretnych dokumentów, z których ma ta kwestia wynikać. Zdaniem skarżącego nawet nazwa przedmiotowej misji jednoznacznie wskazuje na jej wojskowy charakter. Tym samym obowiązkiem organu było szczegółowe wyjaśnienie na jakiej podstawie doszedł do przekonania, że Misja Wojskowa PRL w [...] nie była - w opinii organu - misją wojskową. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Misja Wojskowa PRL w [...] pełniła w istocie zadania pokojowe i stabilizacyjne, gdyż została ustanowiona bezpośrednio po zakończeniu drugiej wojny światowej. W tym kontekście istotne jest również i to, że równocześnie z istnieniem Misji Wojskowej PRL w [...] istniała Ambasada PRL w [...] - która była faktyczną placówką dyplomatyczną. Skarżący podniósł, że treść szyfrogramu nr [...] z dnia [...] stycznia 1984 r. Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych w żadnym stopniu nie przesądza jaki podmiot delegował skarżącego do pracy w misji wojskowej. Zauważyć bowiem należy, że w jego treści mowa jest jedynie o "zatwierdzeniu" kandydatury Z. K., co nie jest tożsame z delegowaniem do działań poza granicami państwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, uznając zarzuty skargi za pozbawione racji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl natomiast art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 2 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o weteranach działań poza granicami państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2112), weteranem działań poza granicami państwa, zwanym dalej "weteranem", może być osoba, która brała udział, na podstawie skierowania, w działaniach poza granicami państwa w ramach: 1) misji pokojowej lub stabilizacyjnej, kontyngentu policyjnego, kontyngentu Straży Granicznej, zadań ochronnych Biura Ochrony Rządu lub zapewniania bezpieczeństwa państwa, nieprzerwanie przez okres, na jaki została skierowana, jednak nie krócej niż przez okres 60 dni; 2) grupy ratowniczej Państwowej Straży Pożarnej, łącznie przez okres nie krótszy niż 60 dni. Powtórzyć również trzeba za organem, że w myśl art. 4 pkt 1 ww. ustawy, poprzez skierowanie rozumie się skierowanie, wyznaczenie, delegowanie, zatrudnienie przez Ministra Obrony Narodowej albo właściwy organ wojskowy, organizację międzynarodową, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Szefa Służby Wywiadu Wojskowego, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Komendanta Głównego Policji, Komendanta Głównego Straży Pożarnej, Szefa Biura Ochrony Rządu, Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej lub Komendanta Służby Ochrony Państwa. Z kolei poprzez działania poza granicami państwa rozumie się działania podjęte poza granicami państwa w ramach misji pokojowej lub stabilizacyjnej, kontyngentu policyjnego, kontyngentu Straży Granicznej, zadań ochronnych Biura Ochrony Rządu i Służby Ochrony Państwa zapewnienia bezpieczeństwa państwa oraz grupy ratowniczej Państwowej Straży Pożarnej (art. 4 pkt 2 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa). Natomiast misja pokojowa lub stabilizacyjna to działania określone w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 755 oraz z 2026 r. poz. 50), akcje ratownicze, poszukiwawcze i humanitarne, a także inne działania o tym charakterze podejmowane przez organizacje międzynarodowe lub komisje międzynarodowe, w których uczestniczyli obywatele polscy skierowani przez podmioty, o których mowa w pkt 1 lit. a-f, w szczególności działania mające na celu przywrócenie, utrzymanie lub wsparcie pokoju i bezpieczeństwa, bądź akcje zapobiegania aktom terroryzmu lub ich skutkom (art. 4 pkt 3 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa). Jednocześnie, stosowanie do art. 5 ust. 1 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa, statusu weterana przyznaje, na wniosek żołnierza, funkcjonariusza, funkcjonariusza ABW lub funkcjonariusza AW, w drodze decyzji administracyjnej, Minister Obrony Narodowej - w odniesieniu do żołnierzy, minister właściwy do spraw wewnętrznych - w odniesieniu do funkcjonariuszy, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego - w odniesieniu do funkcjonariuszy ABW oraz Szef Agencji Wywiadu - w odniesieniu do funkcjonariuszy AW. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że skarżący pełnił służbę jako funkcjonariusz milicji w Samodzielnej Sekcji [...] [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...]. Rację ma organ wskazując, że zgodnie z pismem z dnia [...] maja 1984 r. Dyrektora Biura [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w dniu [...] kwietnia 1984 r. skarżący "zgodnie z decyzją Wiceministra Spraw Wewnętrznych [...] W. P. z dnia [...].01.1984 r. - wyjechał w charakterze nieetatowego szyfranta do pracy w przedstawicielstwie dyplomatycznym PRL w [...]". Słusznie też MON powołał się na szyfrogram Nr [...] z dnia [...] stycznia 1984 r. Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych, w którym wskazano cyt. "w dniu [...].01.1984r. wiceminister spraw wewnętrznych [...] W. P. zatwierdził kandydaturę [...] Z. K. na wyjazd do pracy w przedstawicielstwie dyplomatycznym PRL za granicą". Nie może ujść także uwadze, że Dyrektor Biura [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w piśmie z dnia [...] września 1983 r., skierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych wskazywał na konieczność wymiany szyfranta w przedstawicielstwie dyplomatycznym PRL w [...] i zaproponował skarżącego. Jednocześnie wnioskował do Ministra Spraw Wewnętrznych o wyrażenie zgody na delegowanie skarżącego w charakterze nieetatowego szyfranta w przedstawicielstwie dyplomatycznym PRL w [...]. Zgodnie z rozkazem Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Spraw Wewnętrznych Nr [...] z dnia [...] września 1984 r. skarżący został delegowany służbowo do pracy w Ministerstwie Spraw Zagranicznych do odwołania (zgodnie z dyspozycją [...] Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych [...] W. P. z dnia [...] stycznia 1984 r.). Z kolei z pisma z dnia [...] lutego 1984 r. Dyrektora Departamentu Łączności Ministerstwa Spraw Zagranicznych wynika, iż to on wnioskował do Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Spraw Zagranicznych o mianowanie skarżącego na stanowisko szyfranta Ambasady PRL w [...]. W ocenie Sądu, Minister prawidłowo przyjął, że skarżący nie spełniał warunków określonych w art. 2 w zw. z art. 4 pkt 1, 2 i 3 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa, a tym samym nie był uprawniony do przyznania statusu weterana. Przede wszystkim ze zgromadzonej dokumentacji nie wynika, że stroną delegującą skarżącego do udziału w ww. Misji Wojskowej PRL w [...] był Minister Obrony Narodowej lub inny organ wojskowy. Z akt sprawy wynika, że skarżący został skierowany przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych. Ponadto Misja Wojskowa PRL w [...] nie spełnia przesłanek działania poza granicami państwa, gdyż nie była to misja pokojowa lub stabilizacyjna, o której mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1988 r. o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa. Misja Wojskowa PRL w [...] była placówką dyplomatyczną. Sama nazwa czy tez okres, w którym powstała placówka, nie mogą determinować spełniania normatywnej definicji "działania poza granicami państwa" w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa w zw. z w art. 2 pkt 1 ustawy o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa. Nie można także tracić z pola widzenia, iż sam skarżący w toku postępowania nie przedstawił żadnego dokumentu, który mógłby stanowić przeciwwagę dla ustaleń poczynionych przez organ. Dokumentu takiego skarżący nie wskazał również w skardze. MON natomiast przeanalizował dokumentację dotycząca skarżącego, w tym akta personalne dotyczące skarżącego o sygn. [...]), ocenił je i – w ocenie Sądu – prawidłowo ustalił, iż skarżący nie spełnia przesłanek niezbędnych do przyznania statusu weterana. Sąd w tej sprawie nie dopatrzył się żadnego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. W ocenie Sądu, postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało przeprowadzone w zgodzie z obowiązującymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także w zgodzie z art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniono właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i zapadła w należycie przeprowadzonym postępowaniu, co obligowało do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.).