II SA/Wa 1761/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.) Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2010 r. sprawy ze skargi S.H. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...], 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] zwolnił S.H. z dniem [...] grudnia 2007 r. z zajmowanego stanowiska służbowego i z dniem [...] stycznia 2008 r. mianował go na stanowisko [...] w [...] grupie zaszeregowania, z mnożnikiem [...] kwoty bazowej wynoszącej [...] złotych, z uposażeniem zasadniczym w wysokości [...] złotych i dodatkiem służbowym w kwocie [...] złotych miesięcznie oraz dodatkiem specjalnym w wysokości [...] kwoty bazowej. Od powyższego rozkazu personalnego S.H. złożył odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] uchylił go i przekazał do ponownego rozpatrzenia przez Komendanta Głównego Policji. Następnie, Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 1, § 9 ust. 4 oraz § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) oraz § 1, § 3, § 5 pkt 2, § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 24, poz. 149) ustalił policjantowi z dniem [...] stycznia 2008 r. uposażenie w [...] grupie zaszeregowania, z mnożnikiem [...] kwoty bazowej wynoszącej [...] złotych, z uposażeniem zasadniczym w wysokości [...] złotych i dodatkiem służbowym w kwocie [...] złotych miesięcznie oraz dodatkiem specjalnym w wysokości [...] kwoty bazowej. Jednocześnie w tym samym rozkazie personalnym Komendant Główny Policji z dniem [...] lutego 2008 r. zwolnił S.H. z dotychczas zajmowanego stanowiska i z dniem [...] lutego 2008 r. mianował go na stanowisko [...]. Od tego rozkazu personalnego S.H. odwołał się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] utrzymał zaskarżony rozkaz personalny w mocy. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi S.H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 27 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1589/08 uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2008 r. oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2008 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że S.H. został zwolniony ze stanowiska i mianowany na stanowisko, wprawdzie na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, jednakże tak naprawdę podstawę jego zwolnienia i mianowania stanowiły przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. W istocie organ przeniósł skarżącego na niższe stanowisko służbowe od zajmowanego do tej pory, ale powołując się na przepisy rozporządzenia uniknął tym samym rygorów, jakie związane są z możliwością przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe. Sąd podkreślił, że przy zmianie tabeli zaszeregowania stanowisk mogą wystąpić zmiany w zakresie poszczególnych stanowisk, grup uposażenia, itp. jak to miało miejsce w przedmiotowym rozporządzeniu. Ustawa o Policji nie normuje kwestii z tym związanych. Nie oznacza to jednak, że organ może, powołując się na unormowania rozporządzenia, zwalniać policjanta z zajmowanego stanowiska i mianować na inne stanowisko służbowe. Rozporządzenie na pewno takiej możliwości organowi nie daje, normując jedynie kwestie związane z nazwą stanowiska, grupą zaszeregowania, itd. W pozostałym zakresie muszą znaleźć zastosowanie przepisy ustawy, które przewidują przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe czy też na stanowisko równorzędne. Organ nie powołał w podstawie prawnej art. 38 ustawy pragmatycznej, przewidującego obligatoryjne i fakultatywne możliwości przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe. Zatem a contrario skarżący przeniesiony został na stanowisko równorzędne. W takiej sytuacji organ miał obowiązek wykazać, że stanowisko to było w istocie równorzędne, tego zaś nie uczynił, wskazując w decyzji, że policjant przeniesiony został na stanowisko nowe, a takiej możliwości ustawa nie przewiduje. Czym innym jest utworzenie nowego stanowiska przepisami rozporządzenia, a zupełnie czym innym zwolnienie policjanta ze stanowiska i mianowanie go na inne stanowisko. Nadto z zaskarżonej decyzji nie wynikało dlaczego organ uznał za równorzędne stanowiska zajmowane przez skarżącego poprzednio i aktualnie. Wskazać także należy, że w poprzednio obowiązującej tabeli zaszeregowania w Komendzie Głównej Policji istniało zarówno stanowisko [...] jak i stanowisko [...] Biura Spraw Wewnętrznych. Stanowiska te nie były wówczas równorzędne. Niekwestionowanym prawem Komendanta Głównego Policji jest kształtowanie struktury poszczególnych jednostek organizacyjnych Policji, określanie w ramach art. 1 ust. 2 ustawy o Policji konkretnych zadań Policji oraz ich realizacja przy pomocy odpowiednio wykwalifikowanych funkcjonariuszy. Jeśli z tego względu konieczne jest przeniesienie skarżącego na inne, równorzędne stanowisko służbowe, to ustawa stwarza taką możliwość. Niezbędne jest jednak wykazanie, że zaszły rzeczywiste potrzeby organizacyjne w tym zakresie, wynikające z przyjętego modelu funkcjonowania Policji, oraz że nowe stanowisko jest istotnie równorzędne. Przyznanie w ustawie uprawnienia do swobodnego kształtowania struktury KGP oraz doboru odpowiednich funkcjonariuszy nie oznacza prawa do dowolności i arbitralności podejmowanych rozstrzygnięć. W wytycznych Sąd zalecił organowi zastosowanie powyższych zasad przy ponownym rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy. Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], na podstawie art. 32 ust. 1 powołanej ustawy o Policji oraz § 1, § 9 ust. 4 oraz § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego oraz § 1, § 2, § 3, § 5 pkt 2, § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, ustalił policjantowi z dniem [...] stycznia 2008 r. uposażenie w [...] grupie zaszeregowania, z mnożnikiem [...] kwoty bazowej wynoszącej [...] złotych, z uposażeniem zasadniczym w wysokości [...] złotych i dodatkiem służbowym w kwocie [...] złotych miesięcznie oraz dodatkiem specjalnym w wysokości [...] kwoty bazowej. Jednocześnie w tym samym rozkazie personalnym Komendant Główny Policji z dniem [...] lutego 2008 r. zwolnił S.H. z zajmowanego stanowiska i z dniem [...] lutego 2008 r. mianował go na stanowisko [...]. Od powyższego rozkazu S.H. odwołał się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] utrzymał zaskarżony rozkaz personalny z dnia [...] lipca 2009 r. w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżony rozkaz personalny jest konsekwencją zmiany regulacji prawnej dotyczącej uposażenia policjantów, dokonanej rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Stanowi to usankcjonowanie zmienionego stanu prawnego w zakresie regulowanym przywołanym rozporządzeniem. Nie jest sporne, że zmiana stanowiska połączona ze zmianą grupy zaszeregowania policjanta nie spowodowały obniżenia jego uposażenia. Także stopień służbowy – [...] Policji nie uległ zmianie. Podał, że organ I instancji nie był autorem zmian, bowiem zostały one wprowadzone przepisami prawa, a więc w tej sprawie był jedynie wykonawcą przepisów wprowadzonych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W tej sytuacji zmiany w przywołanych regulacjach wprowadziły konieczność wydania stosownych rozkazów personalnych, tj. zwolnienia i mianowania policjanta na stanowisko służbowe na podstawie art. 32 ustawy o Policji. Taka sytuacja - zmiana prawa, jest całkowicie odmienna od przesłanek zawartych w treści art. 38, który reguluje przeniesienie policjanta na niższe stanowisko, dlatego też przepis ten nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Przepis ten można stosować jedynie, gdy policjanta, ze ściśle określonych w tym przepisie powodów, przenosi się na niższe stanowisko, przy czym rozumienie niższego stanowiska odnosi się do danej tabeli zaszeregowania, stanowiącej punkt odniesienia dla potrzeby porównania stanowiska sprzed i po przeniesieniu. Organ powołał się przy tym m.in. na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1626/08, wydany w podobnej sprawie, w którym Sąd skargę oddalił. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S.H. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2009 r. oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2009 r., zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez obrazę przepisu art. 38 § 2 ustawy o Policji oraz naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7 i art. 8 k.p.a., a także zasady ochrony zaufania obywateli i zasady "prawo nie może działać wstecz" wyrażonych w Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi wskazał, że, w jego ocenie, organ unika ustosunkowania się do wykładni zawartej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1589/08. Podał, że nie jest w stanie zrozumieć na jakiej podstawie organy twierdzą, że obniżenie stanowiska jest nieuzasadnione skoro pozbawiono go przywilejów w uposażeniu i możliwości awansu, a następnie nie można było dokonać porównania parametrów uposażenia i możliwości awansu na stanowisku służbowym zajmowanym przed wydaniem przedmiotowego rozkazu z parametrami po jego wydaniu. Podkreślił, że czym innym jest posiadany stopień służbowy, a czym innym przysługujący stopień etatowy na zajmowanym stanowisku, na co zwrócił uwagę Sąd w wyroku z dnia 27 lutego 2009 r. Zdaniem skarżącego decyzje Komendanta Głównego Policji jak i Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie zawierają rzetelnego i wyczerpującego uzasadnienia faktycznych i prawnych podstaw do przeniesienia go na obecnie zajmowane stanowisko w [...] grupie zaszeregowania, jako stanowiska równorzędnego do poprzednio zajmowanego w zakresie uposażenia i możliwości awansu. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z przyczyn odmiennych niż w niej podniesione. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten oznacza, iż ocena taka i wskazania są wiążące zarówno gdy dotyczą zastosowania przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego. Zatem organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Nawet w przypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Powyższe twierdzenie zawarte w tezie 10 do art. 153 - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz autorstwa J.P. Tarno (Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2006, s. 329) koresponduje z licznymi orzeczeniami sądów administracyjnych oraz jest powszechnie aprobowane w doktrynie (Porównaj: wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1999 r., I SA 1089/99; wyrok SN z dnia 25 lutego 1998 r, III RN 130/97 i uchwała NSA z dnia 21 czerwca 1999 r., OPS 4/99 – glosa aprobująca B. Adamiak, OSP 1999, nr 5, poz. 101; B. Dauter, B. Gruszczynski, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Komentarza - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w LEX 2009, wyd. III). Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2009 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1589/08 jest prawomocny. Organ nie złożył od niego skargi kasacyjnej. Zatem, zgodnie z przywołanym wyżej przepisem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym orzeczeniu są wiążące w sprawie zarówno dla skarżącego jak i organu oraz dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ponownie rozpatrującego niniejszą sprawę. Stwierdzić należy, że organ wydając zaskarżoną decyzję wskazał wprawdzie, że wydana ona została z uwzględnieniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygnaturze akt II SA/Wa 1589/08, jednakże analiza tej decyzji tego nie potwierdza. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę organ nie zastosował się do wytycznych zawartych we wspomnianym wyroku. Uzasadnienie decyzji jest w istocie powtórzeniem decyzji, która została wcześniej uchylona przez prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zawiera tą samą argumentację i sprowadza się do odmiennego od treści wyroku rozumienia istoty zmian wprowadzonych rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. Z uzasadnienia decyzji nadal bowiem nie wynika, że obecnie zajmowane przez skarżącego stanowisko [...] i stanowisko [...], które poprzednio zajmował w strukturze Biura Spraw Wewnętrznych [...], są ze sobą równorzędne. Organ nie odniósł się nadal do wszystkich parametrów obu stanowisk, zaś argumentacja organu odnośnie braku możliwości porównywania parametrów uposażenia i możliwości awansu na stanowisku służbowym, zajmowanym przed wydaniem przedmiotowego rozkazu personalnego, z parametrami po jego wydaniu, jest zupełnie niezrozumiała, szczególnie w kontekście wydania rozkazu w oparciu o art. 32 ust. 1 ustawy o Policji. Reasumując, abstrahowanie od treści prawomocnego wyroku sądu administracyjnego, wydanego w niniejszej sprawie, stanowi niewątpliwie naruszenie zasady określonej w art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 ww. ustawy.