II SA/Wa 1761/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Maria Werpachowska Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 lutego 2017 r. sprawy ze skargi J.B. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji w części dotyczącej okresu od [...] stycznia 2004 r. do [...] kwietnia 2013 r.; 2. oddala skargę w pozostałej części. Skarżący J. B. pismem z dnia [...] lutego 2016 r., zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach określonych w § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734, z późn. zm.), w okresie od 16 listopada 1990 r. do 30 kwietnia 2013 r. Komendant Wojewódzki Policji w G. postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 219 k.p.a., odmówił wydania skarżącemu J. B. zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w Policji w okresie od 16 listopada 1990 r. do 30 kwietnia 2013 r. w warunkach określonych w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.U. Nr 86, poz. 734 ze zm.). W zażaleniu z dnia 9 czerwca 2016 r. do Komendanta Głównego Policji skarżący podniósł, że w toku postępowania nie wzięto pod uwagę zakresu obowiązków oraz kart opisu stanowiska pracy, który to zakres determinował wykonywanie obowiązków w warunkach wskazanych w rozporządzeniu. Zarzucił również organowi I instancji, że nadal stosuje zapis par. 4 pkt 1 rozporządzenia w brzmieniu sprzed wyroku Trybunału Konstytucyjnego uznając, że istotne jest bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, a mimo, iż Komendant Powiatowy Policji w Z. powołuje się na brak dokumentów stanowiących podstawę do wydania zaświadczenia, nie przeczy to jednak temu, że w okresie pięcioletniej służby w tej jednostce wykonywał zadania służbowe w warunkach określonych w rozporządzeniu. Podobnie w kolejnych jednostkach Policji, przeprowadzając interwencje, zatrzymania osób, pełniąc obowiązki konwojenta, dowódcy konwojów szczególnie niebezpiecznych przestępców i rozpraw sądowych o podwyższonym ryzyku, istniały przesłanki szczególnego zagrożenia życia i zdrowia podczas ich wykonywania. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że problematykę związaną z pełnieniem służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, reguluje art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Anty korupcyjne go, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej. Zgodnie natomiast z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1148), środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej. Powyższe zaświadczenie, w myśl § 14 ust. 2 rozporządzenia, wydaje się na żądanie funkcjonariusza. Zgodnie zaś z art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Stosownie natomiast do art. 218 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zatem przepis ten daje wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ, przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego, jednakże tylko w niezbędnym zakresie. Ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy dane te (w których posiadaniu organ już się znajduje) odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają istnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają konkretny stan prawny, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenie ich dysponentów. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy, a nie woli organu. I choć do postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń mają zastosowanie ogólne zasady postępowania administracyjnego, to podkreślono, iż jest ono postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Nie znajdują w nim zatem zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Nie można więc przyjąć, że organy Policji są właściwe do wydawania zaświadczeń o potwierdzeniu faktów, które nie wynikają z prowadzonych przez te organy ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w ich posiadaniu, a jedynie np. z zeznań świadków, czy też danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia. Nie budzi jednak wątpliwości, że w razie braku potwierdzenia w aktach osobowych okresów służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, organ właściwy do wydania stosownego zaświadczenia powinien zwrócić się do podmiotu dysponującego brakującymi zasobami dokumentów, np. materiałami archiwalnymi, o ich udostępnienie, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie. W niniejszej sprawie bowiem Naczelnik Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w G., po stwierdzeniu, iż akta skarżącego nie zawierają dokumentów potwierdzających, że pełnił on we wnioskowanym okresie służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, pismem z dnia [...] lutego 2016 r. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w Z. z prośbą o dokonanie analizy dokumentacji za okres służby wymienionego we wskazanej jednostce organizacyjnej, tj. za lata 1990 – 1995, potwierdzającej, że wymieniony wykonywał czynności w sytuacjach, o których mowa w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Jednocześnie poproszono o wskazanie jakiego rodzaju dokumentów przeglądu dokonano (nazwa dokumentu, nr rejestru, nr spisu archiwalnego, itp.), bądź określenia przyczyn ich braku i zajęcie jednoznacznego stanowiska czy czynności, jakie wykonywał wymieniony we wnioskowanym okresie spełniały przesłanki § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w badanym okresie. W odpowiedzi z dnia [...] marca 2016 r., Komendant Powiatowy Policji w Z. poinformował, że brak jest dokumentów stanowiących podstawę do wydania zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury, bowiem dokumentacja z lat 1990 – 1995 została wybrakowana zgodnie z "Jednolitym Rzeczowym Wykazem Akt Policji" i w żadnym archiwalnym spisie dotyczącym zdania notatników służbowych, kart służby, ewidencji zgłoszeń interwencji, meldunków, decyzji nie pojawiają się dokumenty skarżącego. Ponadto pismem z dnia [...] lutego 2016 r. zwrócono się do Komendanta Miejskiego Policji w Z. z prośbą o zweryfikowanie dokumentów dotyczących służby skarżącego w latach 1996 – 2004 w Komendzie Rejonowej Policji, a później w Komendzie Miejskiej Policji w Z., w tym archiwalnych (np. karty służby, rejestry, notatki służbowe, ewidencja zgłoszeń interwencji, meldunki, ewidencja wydarzeń nadzwyczajnych, decyzje, itp.), mogących stanowić dowód do wydania zainteresowanemu zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury. Jednocześnie poproszono o wskazanie jakiego rodzaju dokumentów przeglądu dokonano (nazwa dokumentu, nr rejestru, nr spisu archiwalnego, itp.), bądź określenia przyczyn ich braku i zajęcie jednoznacznego stanowiska czy czynności, jakie wykonywał wymieniony we wnioskowanym okresie spełniały przesłanki § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w badanym okresie. W odpowiedzi z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2016 r. Komendant Miejski Policji w Z., po dokonaniu przeglądu dokumentacji archiwalnej za okres służby skarżącego we wskazanych jednostkach podał, iż brak jest podstaw do potwierdzenia, że czynności wykonywane przez wymienionego w trakcie służby spełniały wymogi zawarte w § 4 pkt 1 i 2 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Nadmienił, iż dokumentacja za cały ten okres (notatniki, meldunki informacyjne, książki interwencji, książki odpraw) została wybrakowana. Z kopii pisma Komendanta Komisariatu Policji w Z. wynika, że książki służb, grafiki służb, dyslokacji służb za okres pełnienia służby przez wnioskującego, z uwagi na krótkotrwały charakter, zostały również wybrakowane. Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. zobowiązano również Komendanta Powiatowego Policji w Z. o zweryfikowanie dokumentów dotyczących służby skarżącego w latach 2004 – 2010 w Komendzie Powiatowej Policji w Z., w tym archiwalnych (np. karty służby, rejestry, notatki służbowe, ewidencja zgłoszeń interwencji, meldunki, ewidencja wydarzeń nadzwyczajnych, decyzje, itp.), mogących stanowić dowód do wydania zainteresowanemu zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury. Jednocześnie poproszono o wskazanie jakiego rodzaju dokumentów przeglądu dokonano (nazwa dokumentu, nr rejestru, nr spisu archiwalnego, itp.), bądź określenia przyczyn ich braku i zajęcie jednoznacznego stanowiska czy czynności, jakie wykonywał wymieniony we wnioskowanym okresie spełniały przesłanki § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w badanym okresie. Z odpowiedzi Pierwszego Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w Z. z dnia [...] kwietnia 2016 r., uzupełnionej odpowiedzią Komendanta Powiatowego Policji w Z. z dnia [...] kwietnia 2016 r. wynika, że czynności jakie wykonywał skarżący w latach 2004 – 2010 nie spełniają przesłanek § 4 pkt 1 i 2 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Do pisma z dnia [...] kwietnia 2016 r. dołączone zostały notatki, z których wynika również, iż sprawdzeniu poddano dokumentację archiwalną prowadzoną przez służbę dyżurną, tj. Książki Wydarzeń za lata 2004 – 2010, decyzje Komendanta Powiatowego Policji w Z. wydane w latach 2004 – 2010, jak i postępowania powypadkowe za lata 2009 – 2010 oraz dokonano sprawdzeń w systemie RSD. Powyższe działania nie dały podstaw do stwierdzenia, aby skarżący w latach 2004 – 2010 wykonywał czynności służbowe, które wyczerpywałyby przesłanki uprawniające do podwyższenia emerytury policyjnej. W okresie od dnia 1 czerwca 2010 r. do dnia 30 kwietnia 2013 r. skarżący służbę pełnił w Wydziale [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w G. Wobec powyższego pismem z dnia [...] marca 2016 r. zwrócono się do Naczelnika Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w G. z prośbą o zweryfikowanie dokumentów dotyczących jego służby we wskazanym okresie w Wydziale [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w G., w tym archiwalnych (np. karty służby, rejestry, notatki służbowe, ewidencja zgłoszeń interwencji, meldunki, ewidencja wydarzeń nadzwyczajnych, decyzje, itp.), mogących stanowić dowód do wydania zainteresowanemu zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury. Jednocześnie poproszono o wskazanie jakiego rodzaju dokumentów przeglądu dokonano (nazwa dokumentu, nr rejestru, nr spisu archiwalnego, itp.), bądź określenia przyczyn ich braku i zajęcie jednoznacznego stanowiska czy czynności, jakie wykonywał wymieniony we wnioskowanym okresie spełniały przesłanki § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w badanym okresie. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Naczelnik Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w G. poinformował, że po dokonanej analizie dostępnej dokumentacji skarżący w okresie od dnia 1 czerwca 2010 r. do dnia 30 kwietnia 2013 r. nie pełnił służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1 i 2 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Wskazał, że w sprawie poddano analizie zbiory dokumentów archiwalnych Komendy Wojewódzkiej Policji w G., tj. spis archiwalny nr [...], poz. [...] za okres od dnia 31 grudnia 2009 r. do dnia 23 grudnia 2010 r.; spis archiwalny nr [...], poz. [...] za okres od dnia 4 stycznia 2011 r. do dnia 27 grudnia 2011 r.; rejestr działań o podwyższonym ryzyku Sekcja w Z., Ogniwo w L., Zespół w N. KN [...]; spis archiwalny nr [...], poz. [...] za okres od dnia 15 stycznia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. Do pisma został ponadto dołączony dokładny wykaz analizowanych dzienników planów konwojów. W dalszej części stwierdzono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1175/12 uznał, że w takim stanie faktycznym, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, stosujemy przepisy obowiązujące w dniu zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji, bowiem dopiero od tego dnia materializuje się przesłanka umożliwiająca wydanie przez organ administracji publicznej danego zaświadczenia (podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 872/10 . Uwzględniając jednak, że sądy administracyjne wyrażały także odmienny pogląd, na marginesie podkreślenia wymaga, że brzmienie § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 21, poz. 114, z późn. zm.), § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. nr 167 poz. 1373) oraz § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. jest tożsame. Ponadto § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (w brzmieniu wynikającym z treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13) wskazano, iż emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno – rozpoznawcze lub dochodzeniowo – śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Warunkiem uznania, że policjant uczestniczył w opisanych wyżej działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie zagrożenia jego życia lub zdrowia. Jednocześnie pomimo faktu, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2014 r. wskazał, iż § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zauważono, iż omawiany przepis nadal stanowi, że zagrożenie życia lub zdrowia powinno mieć charakter szczególny. W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono bowiem, iż zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" (zawarty w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.) odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. Wskazać należy, że z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby organ I instancji przeprowadził kwerendę posiadanej dokumentacji z pominięciem przewołanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. Zgodnie natomiast z § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. emeryturę policyjną podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Oczywistym jest, iż służba w Policji sama w sobie związana jest z ryzykiem wystąpienia szczególnego rodzaju zagrożeń, jednakże ustawodawca uzależnia zwiększenie wymiaru emerytury od zaistnienia konkretnych przesłanek wymienionych w cytowanych przepisach prawa (zarówno w zakresie podejmowania w czasie wykonywania obowiązków służbowych konkretnego rodzaju czynności, jak również od wykonywania ich w określonym ilościowo wymiarze). Niewątpliwie również służba w Policji niejednokrotnie wymagać będzie od policjanta znacznej dyspozycyjności, wykonywania czynności w niekorzystnych warunkach atmosferycznych, w porze nocnej czy też w sytuacjach stresujących, jednakże powyższe niedogodności rekompensowane są szeregiem przywilejów należnych policjantom, np. stabilnością zatrudnienia, dodatkami do uposażenia, czy też prawdopodobnie najistotniejszym, czyli wcześniejszym uzyskaniem uprawnień emerytalnych. Tymczasem w przedmiotowej sprawie ani z akt osobowych skarżącego, ani z żadnej innej dokumentacji będącej obecnie w posiadaniu organu, nie wynika, że wymieniony w latach 1990 – 2013 wykonywał czynności określone w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. we wskazanym w tych przepisach wymiarze. Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w zażaleniu stwierdzono, że nie można uznać, że kwerenda została w toku przedmiotowego postępowania przeprowadzona w sposób nierzetelny. Wskazano, że przepis art. 7 k.p.a. stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z akt przedmiotowego postępowania wynika, że dokonano szczegółowej i czasochłonnej analizy posiadanej dokumentacji, jednocześnie zwracając się do podmiotów, w dyspozycji których mogła się znajdować dokumentacja potwierdzająca pełnienie przez skarżącego czynności w warunkach szczególnie zagrażających jego życiu i zdrowiu. Podkreślono, że służba w Policji wiąże się co najmniej z potencjalnym niebezpieczeństwem zagrożenia dla życia lub zdrowia, co jednak należy do istoty tej służby. Powoływane przepisy dotyczące podwyższenia emerytury wprowadzają swego rodzaju przywilej na rzecz funkcjonariuszy, których charakter służby pod kątem niebezpieczeństwa z nim związanego, istotnie odbiega od funkcjonariuszy pełniących służbę w "zwykłych" warunkach. Istnieje bowiem oczywista różnica między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie może nieść za sobą służba w Policji dla każdego funkcjonariusza, a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym określonym w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów. Podstawy więc do wydania wnioskowanego przez skarżącego zaświadczenia zaistniałyby wtedy, gdyby chodziło o konkretne, rzeczywiste sytuacje zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określone okoliczności stwarzałyby niebezpieczeństwo dla jego życia lub zdrowia. Przyznawanie bowiem podwyższonych świadczeń funkcjonariuszom, których służba nie odbiegała w istocie od standardowego zakresu ryzyka, które wiąże się z obowiązkami służbowymi wypaczałoby sens art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). Brak więc dokumentacji świadczącej o pełnieniu przez skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury nie dowodzi nierzetelności w poszukiwaniu materiału dowodowego bądź naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego lub procesowego. Organ I instancji prowadząc postępowanie dotarł bowiem do dokumentów będących w jego posiadaniu i na ich podstawie stwierdził, że brak jest możliwości wydania zaświadczenia o treści żądanej przez J. B. Podkreślono, że wynikający z akt sprawy fakt zniszczenia części dokumentacji dotyczącej przebiegu służby, będący następstwem upływu okresu jej przechowywania, nie pozwolił organowi na wysnucie wniosku o zaistnieniu zdarzeń szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, albowiem podstawą do wydania zaświadczenia mogą być tylko dane wynikające z dokumentów, a nie dane domniemane na podstawie charakteru służby. Zaświadczenie ma być potwierdzeniem faktów ujawnionych w dokumentacji, a nie faktów, których zaistnienia można się jedynie domyślać W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący J. B. nie zgodził się z zaskarżonym postanowieniem i – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że wbrew ustaleniom organu, pełnił on służbę w warunkach i w okresie, wskazanych we wniosku z dnia [...] lutego 2016 r., zaś w pismach procesowych z dnia 10 października 2016 r. i 2 listopada 2016 r., załączył kserokopie dokumentacji mającej potwierdzać jego wersję. W odpowiedzi na skargę, Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że fakt zniszczenia części dokumentów, będący następstwem upływu okresu przechowywania dokumentacji, nie pozwalał organowi na wydanie zaświadczenia, bowiem jego podstawą mogą być tylko dane wynikające z dokumentów, a nie dane domniemane na podstawie charakteru służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie w części dotyczącej pełnienia służby przez skarżącego w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury za okres od 1 stycznia 2004 r. do 30 kwietnia 2014 r. Na samym wstępie stwierdzić jednak należy, że regulacje zawarte w przepisach Działu VII k.p.a. dotyczące zaświadczeń, znajdują również zastosowanie w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez funkcjonariusza Biura Ochrony Rządu w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu i życiu. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym oraz w znacznym stopniu odformalizowanym i choć art. 218 § 2 k.p.a. daje możliwość przeprowadzenia przez organ, przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego, jednakże tylko w niezbędnym zakresie. Mianowicie ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ dane odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają dany stan prawny. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy, a nie woli organu. Do postępowania tego nie znajdują zatem zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, prowadzone jest jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego. Stosownie natomiast do treści art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. Nr 8, poz. 708), ustawodawca przewidział podwyższenie emerytury funkcjonariusza o 0,5 % podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Konieczność udokumentowania uprawnień do podwyższenia emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy w formie zaświadczenia, stanowiącego środek dowodowy w postępowaniu przed organami emerytalnymi, przewidziana z kolei została w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1148) i zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy m.in. Policji. Ponadto w rozpoznawanej sprawie organ uwzględnił przepis § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.), jak wynika z pisma Naczelnika Wydziału [...] KWP w G. Z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]. Z kolei w art. 15 ust. 6 ustawy zawarto delegację do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3 i na jej podstawie wydane zostało wskazane wyżej rozporządzenie, którego zapisy, jako obowiązujące w dniu wydania postanowienia winny być zastosowane przez organy administracji publicznej i co w rzeczywistości miało miejsce. Jednakże w ocenie Sądu uznać należy, że wskazana regulacja § 4 pkt 2 rozporządzenia obarczona jest wadą, powodującą konieczność odmowy zastosowania powyższego przepisu przez Sąd w niniejszej sprawie. Otóż zgodnie z nim, emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie zdrowia lub życia. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 6 ustawy, Rada Ministrów w drodze rozporządzenia miała określić szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3, uwzględniając dla poszczególnych grup normy roczne: przebywania pod wodą i w podwyższonym ciśnieniu dla nurków i płetwonurków, wykonywania lotu w składzie personelu latającego na samolotach tłokowych i śmigłowcach, wykonania skoków spadochronowych, okres pełnienia służby na jednostkach pływających; liczbę dni w roku: 1) w rozminowaniu i oczyszczaniu terenu z przedmiotów wybuchowych, w służbie wywiadowczej za granicą z wykonywaniem czynności operacyjno – rozpoznawczych lub kierowaniem takimi czynnościami, działaniach ratowniczych, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia, 2) bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych w okresie do dnia 31 sierpnia 1998 r. oraz w oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonych umysłowo po dniu 1 września 1998 r., oraz okresy pełnienia służby na froncie w czasie wojny i w strefie działań wojennych. Zatem treść przepisu art. 15 ustawy należy mieć na uwadze przy wykładni § 4 pkt 2 rozporządzenia, bowiem ten drugi akt prawny, jako akt niższego rzędu winien pozostawać w zgodzie z ustawą i nie może wykraczać poza ustawową delegację. Ustalając zaś na gruncie niniejszej sprawy znaczenie i zakres normy prawnej wynikającej z § 4 pkt 2 rozporządzenia stwierdzić należy, że – zdaniem Sądu – jest on niezgodny ze wskazaną już wyżej regulacją ustawową oraz z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Raz jeszcze zaznaczyć należy, że przepis art. 15 ust. 2 ustawy, do którego odsyła art. 15 ust. 6 ustawy, w pkt 3 przewiduje podwyższenie emerytury za każdy rok służby pełnionej "w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu." Z kolei przepis art. 15 ust. 6 ustawy zawiera delegację upoważniającą Radę Ministrów do określenia szczegółowych warunków podwyższania emerytury, w tym dotyczących służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu (jak określa art. 15 ust. 2 pkt 3 tej ustawy), przez uwzględnienie norm rocznych w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach zagrożenia. W ramach uwzględnienia liczby dni w roku, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia, niewątpliwie nie mieści się określenie kryterium ‘bezpośredniości" zagrożenia życia lub zdrowia, wprowadzone przez § 4 pkt 2 rozporządzenia. Analiza treści przepisu § 4 pkt 2 rozporządzenia, w zestawieniu z treścią art. 15 ust. 6 ustawy prowadzi do wniosku o jego niezgodności z regulacją ustawową, jako aktem wyższego rzędu, we wskazanym wyżej zakresie. Ponadto w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy ustawodawca nie posługuje się zwrotem "bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia", a zwrotem "szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu" . Wszak w ustawie brak jest upoważnienia do zawężenia w rozporządzeniu kryterium podwyższenia emerytury, określonego w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy, co uczyniono w § 4 pkt 2 rozporządzenia, używając zwrotu "bezpośrednio". Stąd unormowanie zawarte w przepisie § 4 pkt 2 rozporządzenia, w zakresie, w jakim wprowadza kryterium bezpośredniości w odniesieniu do zagrożenia życia lub zdrowia podczas wykonywania przez funkcjonariusza wymienionych w tym przepisie obowiązków służbowych, wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 15 ust. 6 ustawy. Wobec powyższego uzasadniony jest wniosek o niezgodności unormowania rozporządzenia w tej części z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Z regulacji art. 178 Konstytucji, zgodnie z którą sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, wynika dla sądu obowiązek odstąpienia od stosowania przepisów rozporządzenia, które uznaje za sprzeczne z ustawą i Konstytucją. Stwierdzenie niezgodności – w określonym wyżej zakresie – przepisu § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. z Konstytucją i ustawą, uzasadnia zatem odmowę zastosowania zakwestionowanej regulacji w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji prowadzi to również do uznania, że zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie utrzymane nim w mocy w opisanej powyżej części, wydane na podstawie przepisu rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją i ustawą, naruszają przepisy prawa. Jak wynika bowiem z ich treści, dokonując analizy dostępnych danych, organ ocenił je w sposób wynikający z treści § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia, czyli w sposób uwzględniający istnienie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia. Innymi słowy mówiąc, organ prowadząc postępowanie oceniał, czy skarżący pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, poprzez uczestniczenie, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia i mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Zatem postępowanie to zostało przeprowadzone wadliwie, gdyż podstawą oceny był niekonstytucyjny przepis. Naruszone zostało więc prawo materialne w zakresie podstaw rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia, które miało wpływ na wynik sprawy. Na marginesie dodać należy, że ów pogląd nie jest odosobniony w judykaturze, jeśli się wskaże np. na wyroki WSA w Gliwicach z 1 grudnia 2011 r. sygn. akt IV SA/GL 347/1 i z 28 listopada 2007 sygn. akt II SA/GL 525/07, WSA w Opolu z 8 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Op 178/10, WSA w Gdańsku z 9 grudnia 2010 r. sygn. akt III SA/Gd 464/10, WSA w Warszawie z 8 września 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 393/10, z dnia 8 września 2010 r. sygn. akt SA/Wa 393/10 i z dnia 12 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 864/12. Prawdą jest natomiast, że zgodnie z treścią § 4 pkt 1 wspomnianego rozporządzenia, emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych, podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno – rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Nie budzi również wątpliwości fakt, że organ zwrócił się do poszczególnych jednostek organizacyjnych Policji o uwzględnienie treści wyroku Trybunału Stanu z dnia 27 maja 2014 r. w którym wskazano, iż § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednakże Naczelnik Wydziału [...] KWP w G. we wspominanym już wyżej piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] stwierdził wprost, że skarżący "nie pełnił służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. (...)" bez wskazania, jakie okresy dotyczyły pkt 1, a jakie pkt 2 § 4. W tej sytuacji nie jest możliwe zweryfikowanie przez Sąd, czy np. skarżący nie pełnił w całym okresie służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1, czy też w całym okresie w warunkach określonych w § 4 pkt 2, czy też w jednych i drugich razem lub naprzemiennie, ale w odpowiednich, ściśle wskazanych okresach. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że skarżący wystąpił do organu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez niego w latach 1990 – 2013 r. służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu w rozumieniu § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczególnych warunków podwyższania emerytury funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734). Jednakże wskazane we wniosku skarżącego rozporządzenie z dnia 4 maja 2005 r. weszło w życie w dniu 1 czerwca 2005 r. (§ 7) i ma zastosowanie do okresu służby funkcjonariuszy po jego wejściu w życie. Nie reguluje zatem, poza wyjątkami określonymi w § 6 i § 6a ust. 3, kwestii jego stosowania do wcześniejszych okresów służby i nabycia uprawnień, o których mowa w § 4 pkt 2 rozporządzenia. Wcześniejszym rozporządzeniem regulującym kwestie szczegółowych warunków podwyższania emerytur było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 167, poz. 1373), które obowiązywało do 31 maja 2005 r. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia dotyczącego pełnienia służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, organ orzekający kierując się treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), uwzględni odmówienie zastosowania przez Sąd w rozpoznawanej sprawie kryterium wprowadzonego w § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. dotyczącego "bezpośredniości zagrożenia życia lub zdrowia", jak również zbada pod tym kątem wymienione już wyżej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 167, poz. 1373) i ustali jednoznacznie, w jakich okresach od 1 stycznia 2004 r. do 30 kwietnia 2013 r. skarżący nie pełnił służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1 powyższych rozporządzeń. Natomiast w pozostałej części wniosku skarżącego, tj. okresu pełnienia służby w warunkach szczególnych uzasadniający podwyższenie emerytury od dnia 16 listopada 1990 r. do dnia 31 grudnia 2013 r., należało oddalić skargę. Jak wskazał bowiem w piśmie z dnia [...] marca 2016 r. nr L.dz. [...] Komendant Powiatowy Policji, a w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Komendant Miejski Policji w Z., dokumentacja mogąca stanowić dowód do wydania skarżącemu zaświadczenia za ten okres, została wybrakowana. Stąd też należy przyjąć, że zniszczenie części dokumentacji dotyczącej przebiegu służby skarżącego, będące następstwem upływu okresu przechowywania dokumentacji, nie pozwalał organowi na wyciągnięcie wniosku o zaistnieniu zdarzeń szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu skarżącego w tych okresach, albowiem podstawą zaświadczenia mogą być tylko dane wynikające z dokumentów, a nie dane domniemane na podstawie charakteru służby, bądź to innych dowodów przedstawionych przez skarżącego i to dopiero po wydaniu zaskarżonego postanowienia. Reasumując, zaświadczenie jest potwierdzeniem faktów ujawnionych w dokumentacji, a nie faktów, których zaistnienia można się jedynie domyślać. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) w zw. z art. 151 i w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), należało orzec jak w sentencji wyroku.