II SA/Wa 1761/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant referent stażysta Paulina Okrój, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie dodatku motywacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz skarżącego M. S. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Z. decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. przyznał M. S. dodatek motywacyjny w wysokości 750 zł na okres od dnia [...] stycznia 2018 r. do dnia [...] maja 2018 r. Wymieniony dodatek był przyznany za wykonywanie zadań wykraczających poza zakres obowiązków służbowych, polegających na przygotowaniu specyfikacji oraz dokonaniu zakupu nowoczesnych kompletów odzieży ochronnej dla specjalistycznej grupy strażaków. [...] Komendant Wojewódzki PSP powiadomił strażaka o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa oraz wstrzymał z urzędu jej wykonanie. [...] Komendant Wojewódzki PSP, decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. Stwierdził, że doszło do rażącego naruszenia prawa, poprzez uchybienia dotyczące czasokresu przyznania dodatku, zarówno w stosunku do wniosku w tej sprawie, jak i w stosunku do aktywności strażaka. Organ stwierdził, że doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarne (Dz. U. z 2016 r., poz. 717 ze zm.). Dodatek motywacyjny winien odnosić się do działań na przyszłość (motywacji do lepszej pracy), zaś przyznanie dodatku za już wykonaną pracę można ocenić jako "obejście przepisu". Przyznanie dodatku tuż przed odejściem na emeryturę należy ocenić negatywnie z punktu widzenia moralnego i społecznego jako nieuzasadnione generowanie dodatkowych kosztów z budżetu państwa. M. S. wniósł odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 2018 r., domagając się jej uchylenia oraz orzeczenia o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. W uzasadnieniu odwołania strażak zarzucił, że organ w postępowaniu nieważnościowym dokonał ponownej, merytorycznej oceny sprawy, do czego w postępowaniu nieważnościowym nie miał prawa. Organ nie wskazał, jaki konkretnie przepis prawny został naruszony w sposób rażący. Stwierdził też, że braki formalne decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. są uchybieniami, które nie rzutują na jej ważność. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej w treści decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] nadmienił, że w ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie niewątpliwie nastąpiło rażące naruszenie § 6 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2018 r., poz. 313). W treści decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. wymienione zostały określone dodatkowe obowiązki, za wykonanie których został ustalony dodatek motywacyjny. Dodatkowe prace trwały od dnia [...] lipca 2017 r. do dnia [...] listopada 2017 r. Decyzja z dnia [...] grudnia 2017 r. przyznaje dodatek motywacyjny na okres od dnia [...] stycznia 2018 r. do [...] maja 2018 r., w tym zaś okresie strażak nie wykonywał zadań służbowych wykraczających poza zakres obowiązków na zajmowanym stanowisku. W decyzji z [...] grudnia 2017 r. nie ma żadnego wyjaśnienia, dlaczego dodatek ten został przyznany na taki okres. Z zestawienia dat wynika, że nie ma żadnego związku czasowego pomiędzy okresem wykonywania prac, a okresem na jaki ustalono dodatek motywacyjny. Do gratyfikacji strażaka za wykonane już prace dodatkowe mogą służyć inne instrumenty finansowe, jak dodatek służbowy, nagrody pieniężne, czy dodatkowe wynagrodzenie za wykonywanie zadań zleconych. Przyznawanie dodatku motywacyjnego powinno zachęcać, motywować do lepszej służby. Przyznanie tego dodatku tuż przed zwolnieniem ze służby nie pełni roli, jaką wyznaczył prawodawca. Organ wskazał, iż w niniejszej sprawie strażak wykonał już dodatkowe obowiązki służbowe i przyznanie mu dodatku motywacyjnego na okres od [...] stycznia 2018 r. do dnia [...] maja 2018 r. nie miało związku z wykonaniem dodatkowych zadań, które zakończył w dniu [...] listopada 2017 r, ponieważ nie wykonywał on (na dzień [...] grudnia 2017 r.) już zadań służbowych wykraczających poza zakres obowiązków na zajmowanym stanowisku. Zdaniem organu nie zaistniały przesłanki do przyznania i wypłacenia dodatku motywacyjnego. Celem decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. było zwiększenie uposażenia strażakowi, który planował odejście ze służby, w kierunku bardziej korzystnego świadczenia emerytalnego. Decyzja z [...] grudnia 2017 r. jest tylko pozornie zgodna z prawem, jednak w rzeczywistości zmierza do realizacji celu innego, niż zakłada prawodawca. Przyznawanie dodatku tuż przed zwolnieniem ze służby należy ocenić negatywnie z punktu widzenia skutków społecznych i gospodarczych. Jest to negatywne społecznie zjawisko promowania młodych emerytów mundurowych. M. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...]. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: ‒ naruszenie przepisów postępowania: art. 156 § 1 pkt 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez nieuzasadnione zastosowanie tego przepisu i przyjęcie, że decyzja z dnia [...] grudnia 2017 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa; ‒ naruszenie przepisów prawa materialnego: § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2018 r., poz. 313 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że pozwala on na wypłacanie strażakowi dodatku motywacyjnego wyłącznie w okresie wykonywania zadań służbowych wykraczających poza zakres obowiązków na zajmowanym stanowisku, podczas gdy tego rodzaju warunek nie wynika z treści tego przepisu. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącego o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić jedynie w sytuacji, gdy naruszenie to ma charakter oczywisty i polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Nie można powoływać się na rażące naruszenie prawa w przypadku, gdy zastosowany przepis prawa wymaga interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego. Porównanie treści decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. z treścią przepisu § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. nie pozwala na stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten nie reguluje korelacji okresu wypłacania dodatku motywacyjnego określonego w decyzji z okresem wykonywania dodatkowych zadań służbowych przez strażaka. Nie przewiduje w sposób jednoznaczny, iż dodatek motywacyjny może być wypłacany wyłącznie w okresie wykonywania tych zadań i że przyznanie dodatku za już wykonane prace jest niedopuszczalne. Nie ulega przy tym wątpliwości, że zakwestionowana decyzja wydana została przez właściwy organ, a dodatek motywacyjny przyznany został w dopuszczalnej wysokości na czas określony i za faktycznie wykonane czynności określone w rozporządzeniu. Ww. przepis rozporządzenia może być interpretowane w różny sposób i już sam fakt, że organ musiał przy wykładni posiłkować się definicją przymiotnika "motywacyjny" zawartą w słowniku języków obcych świadczy o trudnościach w tym zakresie. Skarżący powołał się na uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 197/12, w którym Sąd stwierdził, że: "z brzmienia przepisu § 6 ust. 2 wynika, iż dodatek motywacyjny przyznawany jest za osiągnięcia już dokonane (bez ograniczenia czasowego wstecz), a jakikolwiek przepis ustawy o PSP, czy też przepis wykonawczy do niej, nie zabrania przyznania tego świadczenia strażakowi przed odejściem ze służby." Skarżący nadmienił, iż w jednostkach Państwowej Straży Pożarnej istnieje wieloletnia praktyka, zgodnie z którą dodatek motywacyjny przyznawany był tym strażakom, którzy wcześniej wykazali się szczególnym zaangażowaniem w służbie. Notoryjnie znany i powszechny fakt stosowania w służbach mundurowych praktyki podnoszenia uposażenia (wynagrodzenia) funkcjonariuszom planującym odejście na emeryturę w celu podwyższenia podstawy wymiaru emerytury, zaprzecza twierdzeniu, że skutki tej praktyki są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Postępowanie nieważnościowe, zdaniem skarżącego, stanowi kolejną próbę pozbawienia przyznanego dodatku motywacyjnego. Wskutek działania organu Zakład Emerytalno-Rentowy wypłaca skarżącemu obniżone świadczenie emerytalne, nie uwzględniające podwyższonego dodatku motywacyjnego. W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Rozpatrując materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie i oceniając podniesione w skardze zarzuty, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona. Na wstępie należy wskazać, iż postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Organ orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, nie jest zaś władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Podkreślenia też wymaga, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), na którym oparto rozstrzygnięcie, zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może zostać zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W wyroku z dnia 24 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1092/06 (publik. LEX nr 355449), Naczelny Sąd Administracyjny zawarł trafny pogląd, iż: "...do rażącego naruszenia dochodzi, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości, co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów." Zauważono również, iż o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić, gdy na gruncie określonej regulacji prawnej możliwe są odmienne wykładnie. Przechodząc do oceny zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji, wskazać należy, iż objętą kontrolą nadzorczą decyzję Komendanta Miejskiego PSP w Z. z dnia [...] grudnia 2017 r., orzekającą o przyznaniu skarżącemu dodatku motywacyjnego, oparto na przepisie § 6 ust. 2 pkt 1 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej. Dodatek ten (w kwocie 750 zł) przyznano na okres od [...] stycznia 2018 r. do [...] maja 2018 r. za wykonywanie zadań służbowych wykraczających poza zakres obowiązków na zajmowanym stanowisku polegających na przygotowaniu specyfikacji oraz dokonaniu zakupu nowoczesnych kompletów odzieży ochronnej Specjalistycznej Grupy Ratownictwa Wysokościowego "[...]". Zwrócić należy uwagę, iż w świetle postanowień art. 87 ust. 1 pkt 2a ustawy o PSP, strażacy otrzymują jako dodatek do uposażenia dodatek motywacyjny. Zgodnie z § 6 ust. 1 powołanego rozporządzenia, strażakowi może być przyznany na czas określony, ustalany kwotowo, dodatek motywacyjny w wysokości do 30% najniższego uposażenia określonego w § 1 ust. 2. Ustęp 2 wskazanego § stanowi, iż dodatek motywacyjny może być przyznany za: 1) wykonywanie zadań służbowych wykraczających poza zakres obowiązków na zajmowanym stanowisku; 2) szczególną dbałość o powierzone mienie; 3) posiadanie wykształcenia ogólnego lub specjalistycznego, kwalifikacji pożarniczych lub przeszkolenia specjalistycznego wykraczającego poza wymagania określone w odrębnych przepisach dla zajmowanego stanowiska służbowego w jednostce organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej, w której strażak pełni służbę, szczególnie jeśli to wykształcenie, kwalifikacje lub przeszkolenie przyczyniają się do skuteczniejszego wykonywania obowiązków służbowych; 4) wykonywanie zadań ratowniczych oraz pomocy humanitarnej poza granicą państwa; 5) wykonywanie czynności kontrolnych w podległych, podporządkowanych i nadzorowanych jednostkach organizacyjnych Państwowej Straży Pożarnej; 6) szkolenie i opiekę nad psem wykorzystywanym w grupach specjalistycznych; 7) udział w akcjach ratowniczych o dużym obciążeniu psychofizycznym; 8) prowadzenie szkoleń specjalistycznych dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej; 9) prowadzenie szkoleń dla strażaków Ochotniczej Straży Pożarnej. Okolicznościami uwzględnianymi przy ustalaniu wysokości dodatku motywacyjnego są czas i zakres wykonywania zadań, o których mowa w ust. 2 (§ 6 ust. 3). Prawo do ustalonej wysokości dodatku wygasa z ostatnim dniem miesiąca okresu, na który został przyznany (§ 6 ust. 4). Dodatek motywacyjny przyznaje strażakowi i określa jego wysokość przełożony uprawniony do mianowania lub powołania (§ 6 ust. 5). Analiza powyższych regulacji prawnych prowadzi do wniosku, iż przyznanie strażakowi dodatku motywującego następuje w ramach tzw. decyzji uznaniowej, na co jednoznacznie wskazuje zawarty w § 6 ust. 1 powołanego rozporządzenia zwrot "może być przyznany". Zatem przyznanie przedmiotowego składnika uposażenia przez właściwego przełożonego następuje w oparciu o uznanie administracyjne, po dokonaniu oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Z uznaniem administracyjnym mamy bowiem do czynienia wtedy, gdy norma prawna nie determinuje w sposób jednoznaczny skutku prawnego, lecz pozostawia w sposób wyraźny dokonanie takiego wyboru organowi administracyjnemu. Ustawa pozwala zatem na wybór następstwa prawnego, przy czym można dokonywać wyboru między dwiema lub więcej możliwościami. Analizowane przepisy nie determinują rozstrzygnięcia przełożonego, nie obligują organu administracji publicznej do podjęcia jedynego, dopuszczalnego rozstrzygnięcia. W zakresie decydowania o przyznaniu strażakowi dodatku motywującego ustawodawca pozostawił właściwemu przełożonemu luz decyzyjny w formie uznania administracyjnego. Przyznając skarżącemu sporny dodatek do uposażenia Komendant Miejski PSP w Z., miał na uwadze ziszczenie przesłanki określonej w § 6 ust. 2 pkt 1 powołanego rozporządzenia. Stwierdził w uzasadnieniu decyzji personalnej z dnia [...] grudnia 2017 r., iż dodatek motywacyjny zostaje przyznany za wykonywanie wskazanych powyżej zadań służbowych wykraczających poza zakres obowiązków na zajmowanym stanowisku. Zdaniem Sądu z brzmienia przepisu § 6 ust. 2 wynika, iż dopuszczalna jest taka wykładnia spornego przepisu, w myśl której dodatek motywacyjny może być przyznawany za osiągnięcia przyszłe, jak i już dokonane (bez ograniczenia czasowego wstecz), a jakikolwiek przepis ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, czy też przepis wykonawczy do niej, nie zabrania przyznania tego świadczenia strażakowi przed odejściem ze służby. Okoliczności podniesione przez organy nadzorcze, iż skarżący wskazane obowiązki wykonywał w okresie od [...] lipca 2017 r. do [...] listopada 2017 r. nie mogą zatem stanowić podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia § 6 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej. Zwrócić też należy uwagę, iż w wyroku z dnia 7 maja 2012 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Wa 197/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż dopuszczalne jest przyznanie dodatku motywacyjnego za osiągnięcia już dokonane. Twierdzenia organu, iż przepis § 6 ust. 2 cyt. rozporządzenia może stanowić podstawę do przyznania dodatku motywacyjnego jedynie za osiągnięcia lub działania, które nastąpią w przyszłości, stanowił zatem w istocie spór o wykładnię tego przepisu. W tym stanie rzeczy nie można dopatrzyć się oczywistego (niebudzącego wątpliwości, zwracającego uwagę "na pierwszy rzut oka") naruszenia przepisu prawa materialnego stanowiącego postawę wydania decyzji objętej kontrolą nadzorczą, a tylko tego typu naruszenie dawałoby podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Takiej podstawy nie dają zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenia, iż decyzja przyznająca skarżącemu dodatek motywacyjny powinna być oceniana negatywnie z punktu widzenia moralnego i społecznego, gdyż promuje młodych emerytów mundurowych. Podkreślić należy, iż ocena aspektu moralnego i społecznego rozstrzygnięcia administracyjnego nie została ujęta w zamkniętym katalogu określonym w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., a zatem nie może stanowić o kwalifikowanej wadliwości prawnej ocenianej w postępowaniu nadzorczym decyzji. Podkreślić wreszcie należy, iż odwoływanie się przez organ do słownikowej definicji pojęcia "motywacyjny" pozwala jedynie dokonać wykładni przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. Jak słusznie podniesiono w skardze, zastosowanie jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznego przepisu prawa nie stanowi o jego rażącym naruszeniu przez organ. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.