II SA/Wa 1761/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant specjalista Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem rozpoznania jest skarga Z. C. dalej: ("wnioskodawca", "skarżący") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister SWiA", "organ") z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa". W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, iż wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Z. C. wystąpił do Ministra SWiA o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wniosku wskazał w szczególności, że w organach Policji przepracował 31 lat, 5 miesięcy i 28 dni, a na emeryturę odszedł ze stanowiska [...] Komendy Powiatowej Policji w [...]. Podniósł, że do Służby Bezpieczeństwa wstąpił w dniu [...] listopada 1972 r. i pełnił ją w Komendzie Powiatowej Milicji Obywatelskiej w [...] w "[...]". W jednostce tej nie przechodził żadnego przeszkolenia bądź kursu i pozostawał w stopniu [...]. Zaznaczył, że z pracy w SB zrezygnował z własnej inicjatywy z dniem [...] lutego 1974r., tj. po 1 roku, 3 miesiącach i 16 dniach służby. Przyczyną rezygnacji były: "względy osobiste - odrzucenie propozycji skierowania do Szkoły Oficerskiej w [...]". Dodatkowo zaznaczył, że wszystkie awanse zawodowe i wyróżnienia spotkały go w czasie służby w Policji. Będąc [...] Komendy Powiatowej Policji w [...] został odznaczony Złotym Krzyżem Zasługi. Organ podał, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...] w dniu [...] lipca 2000 r. i ma ustalone prawo do emerytury oraz renty inwalidzkiej, których wysokość zweryfikowano z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury. Z pisma z dnia [...] marca 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, tj. Informacji o przebiegu służby nr [...] wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] listopada 1972r. do dnia [...] lutego 1974 r., tj. 1 rok, 3 miesiące i 16 dni. Całkowity okres służby ww. wynosi 30 lat, 9 miesięcy i 14 dni, tj. od dnia [...] października 1969 r. do dnia [...] lipca 2000 r. (do służby zaliczono okres zasadniczej służby wojskowej trwający od dnia [...] września 1967 r. do dnia [...] września 1969 r., tj. 2 lata). Z kopii akt osobowych o sygn. [...] przekazanych przez IPN nie wynika, aby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby. Był awansowany zarówno w stopniu służbowym, jak i na stanowisku służbowym. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec ww. karach dyscyplinarnych. Został odznaczony m.in. Brązowym Krzyżem Zasługi, Srebrnym Krzyżem Zasługi, a także Srebrną Odznaką "Za Porządek". Jednocześnie poinformowano, że brak jest dokumentów potwierdzających udział wnioskodawcy w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. W piśmie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2017 r. (L.dz. [...]) wskazano, iż wnioskodawcy wielokrotnie przyznano zwiększony dodatek służbowy do uposażenia, wielokrotnie wyróżniano nagrodami pieniężnymi, awansowano go w stopniu służbowym oraz pozytywnie opiniowano. Wnioskodawca został również odznaczony Złotym Krzyżm Zasługi. W 2000 r. wobec ww. wszczęto postępowanie dyscyplinarne, które zostało umorzone z powodu zwolnienia ze służby w Policji. Jednocześnie stwierdzono, że brak jest dokumentów potwierdzających udział wymienionego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla jego życia i zdrowia. Następnie organ powołał art. 8a ustawy zaopatrzeniowej podkreślając, że przepis ten, mający charakter uznaniowy, w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2, a następnie ustalenia, czy w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Analizując pierwszą z przesłanek formalnych organ wskazał, że "krótkotrwałość pełnienia służby przed dniem 31 lipca 1990 r." musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. W świetle wykładni językowej krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy tego pojęcia to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy (...), (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Odnośnie drugiej z przesłanek formalnych organ stwierdził, że "rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego pojęcia to: akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny. obowiązkowy, oddany (...), (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Przy czym zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" ocenić należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Odnośnie wykładni pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek" organ odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19, w którym wskazano, iż unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że całkowity okres służby wnioskodawcy wynosi 30 lat, 9 miesięcy i 14 dni (z wyłączeniem okresu służby pełnionej w ramach powszechnego obowiązku obrony), zaś służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa wynosi 1 rok, 3 miesiące i 16 dni. Spełniona została zatem przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Dalej organ wskazał, iż pomimo informacji KGP o umorzeniu postępowania dyscyplinarnego, nie kwestionuje rzetelności służby wnioskodawcy po dniu 12 września 1989 r. Brak jest jednak jakichkolwiek dowodów na to, że służba wnioskodawcy była pełniona z narażeniem zdrowia i życia. Nadto, świadczenie emerytalne wnioskodawcy nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...), (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734, ze zm.). Następnie organ wskazał, iż analiza materiału dowodowego (kopia akt osobowych o sygn. [...]) pozwala na domniemanie, iż zainteresowany utożsamiał się z ustrojem totalitarnym. Rozpoczęcie przez wnioskodawcę służby w Służbie Bezpieczeństwa było świadome, wynikało z jego inicjatywy: "(...) Zwracam się z uprzejmą prośbą do Ob. Komendanta o służbowe przeniesienie ze stanu dzielnicowych przy KPMO w [...] na etat pracownika Służby Bezpieczeństwa Komendy Powiatowej w [...] (...)", a umotywował to tym, że: "(...) przeniesienie to pozwoli mi pogłębić zakres wiadomości w pracy zawodowej a tym samym przyczyni się do bardziej wszechstronnej z mojej strony pracy dla utrwalenia obecnie panujących w naszym kraju stosunków społeczno-ekonomicznych i ustroju, w utrwaleniu którego pragnę brać czynny udział (...)" (raport z dnia [...] października 1972r.). Następstwem przyjęcia do SB było ukończenie przez wnioskodawcę "[...]" ([...] z dnia [...] grudnia 1972 r.). Dodatkowo wnioskiem personalnym (bez daty) wniesiono o przyznanie wnioskodawcy dodatku operacyjnego w 4-ej kategorii wskazując, iż w sposób zadowalający organizuje on pracę w zagadnieniu Wydziału [...], jest pracownikiem sumiennym, pilnym, zdyscyplinowanym, ambitnym, w pracy wykazuje duże zaangażowanie i inicjatywę, nie ograniczając się do godzin pracy. W dokumentacji przesłanej przez IPN znajduje się również wniosek o nadanie ww. stopnia [...] MO z dnia [...] września 1973 r., w którym zanotowano, że mianowany: "(...) Organizuje pracę w zagadnieniu Wydziału [...]. Jest pracowitym, zdyscyplinowanym i ambitnym pracownikiem. W pracy posiada osiągnięcia. Zasługuje w pełni na awans do stopnia [...] MO (...)". Analiza dokumentacji jednoznacznie wskazuje, że służba wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa nie była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie wówczas były podejmowane w ramach służby publicznej. Organ stwierdził również, że pełniąc służbę na etacie SB wnioskodawca czerpał określone, wymierne korzyści. Świadczy to również o tym, że nie był szeregowym pracownikiem, lecz wiązano z nim konkretne plany i inwestowano środki finansowe. Nie można tutaj mówić o braku świadomości ww. co do charakteru struktur, do których przynależał i apanaży uzyskiwanych z tego tytułu. Postawa wnioskodawcy związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach SB nie kwalifikuje sprawy jako "szczególnie uzasadnionego przypadku". Organ wskazał nadto, iż raportem z dnia [...] listopada 1973 r. wnioskodawca zwrócił się do przełożonego o przeniesienie ze stanowiska [...] Służby Bezpieczeństwa KPMO w [...] na wolny etat [...] Komendy Miejskiej MO w [...]. Motywując raport wskazał, iż ze względu na warunki rodzinne nie może przejść stacjonarnego przeszkolenia, co automatycznie uniemożliwia zajmowanie stanowiska [...] SB. Z dokumentu z dnia [...] listopada 1973 r. wynika, że z wnioskodawcą były przeprowadzone rozmowy na temat przyczyn podjętej decyzji, z których wynikało, że zasadniczą przyczyną jest niewyrażenie zgody na jakiekolwiek przeszkolenia stacjonarne ze względu na opiekę - jako najstarszego syna - nad chorymi rodzicami oraz dzieckiem i żoną będącą aktualnie w poważnym stanie. Wnioskodawca nie powołał się w przedmiotowym raporcie na ówcześnie panującą sytuację społeczno-polityczną i gospodarczą w kraju, nie wskazał też, aby charakter wykonywanych przez niego zadań i obowiązków w pracy w SB nie odpowiadał mu, a samo pełnienie służby w tym systemie było niezgodne z jego przekonaniami. Organ zaznaczył również, że wnioskodawca był członkiem Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (opinia służbowa z dnia [...] grudnia 1971 r., opinia służbowa z dnia [...] marca 1975 r.). Został wybrany na [...] Podstawowej Organizacji Partyjnej, która był mniejszą organizacją partyjną PZPR, następnie przez dwie kadencje był [...] POP w RUSW [...], w latach 1981-83 był członkiem Komisji [...] KM PZPR, a także [...] Plenum KM PZPR i członkiem Komisji ds. [...] KM PZPR (opinia służbowa z dnia [...] marca 1984 r.). Powyższe, zdaniem organu, wskazuje na dążenie do rozwoju swojej przynależności ww. "organizacji". Skoro bowiem wnioskodawca wyrażał chęć przystąpienia do PZPR, to niewątpliwie nawiązał on ówcześnie nie tylko stosunek prawny w ramach służby państwowej, lecz identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego. Końcowo organ wskazał, iż argumentacja wnioskodawcy dotycząca zaangażowania w służbę w Policji oraz osiąganych wyników nie ma kluczowego znaczenia w przedmiotowej sprawie. Osiągnięcia wnioskodawcy po dniu 12 września 1989 r. niewątpliwie zasługują na uznanie, jednakże charakter jego służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz opisana postawa, w szczególności podjęcie inicjatywy w zakresie służby w strukturach SB, determinują uznanie, że przedmiotowa sprawa nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku" pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Pismem z dnia 29 marca 2021 r. Z. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra SWiA z dnia [...] marca 2021 r. zarzucając naruszenie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej oraz art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 6 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256), dalej: "k.p.a.". W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie Ministra SWiA do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wyłączającej stosowanie wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy. Skarżący wniósł również o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu - pozytywnej opinii komisji kwalifikacyjnej powołanej na podstawie uchwały Rady Ministrów nr 69 z dnia 21 maja 1990 r. w sprawie trybu i warunków przyjmowania byłych funkcjonariuszy Służb Bezpieczeństwa do służby w Urzędzie Ochrony Państwa i w innych jednostkach organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (M. P. nr 20 poz. 159) na okoliczność, że z chwilą podjęcia służby po dniu 31 lipca 1990 r. posiadał pełne kwalifikacje merytoryczne i moralne do kontynuowania służby w nowych strukturach. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że spełnił obydwa warunki określone w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, bowiem jego służba na rzecz "totalitarnego państwa" była "krótkotrwała" - obejmowała 1 rok, 3 miesiące i 16 dni, co stanowi zaledwie około 4% łącznego okresu służby, zaś po dniu 12 września 1989 r. powierzone zadania i obowiązki wykonywał rzetelnie. Świadczą o tym dokumenty z przebiegu służby zgromadzone także w aktach osobowych, a zwłaszcza: Złoty Krzyż Zasługi, wyróżnienia, opinie służbowe, wnioski o mianowanie na kolejne wyższe stopnie i stanowiska służbowe. Podkreślił, że pełniąc służbę po dniu 12 września 1989 r. realnie narażał zdrowie i życie. Zagrożenie takie istniało podczas licznych akcji wokół powiatu [...] (na trasach tzw. [...],[...],[...]), gdzie skarżący (wówczas: [...], a następnie [...] Powiatowy Policji w [...]) brał udział w zasadzkach na "grupę [...]" i inne, które uprowadzały samochody ciężarowe w celu kradzieży sprzętu elektronicznego, AGD i itp. Zagrożenie takie istniało również, gdy skarżący pełnił obowiązki [...] i [...] jednocześnie dla nowopowstałego Powiatu [...]. W obu obsługiwanych powiatach: [...] i [...] liczba zabójstw w okresie rocznym przekraczała 100. W samym powiecie [...] liczba ta wynosiła 60-80 i więcej. Zatrzymywanie sprawców zabójstw, posługujących się wielokrotnie w warunkach [...] bronią, stanowiło narażanie życia i zdrowia skarżącego oraz policjantów z podległych komisariatów i wydziałów jednostki powiatowej. Skarżący zaznaczył, że pojęcie "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia", o którym mowa w art. 8a ust 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, odnosi się właśnie do takiego zagrożenia wpisanego w istotę służby formacji mundurowych. Wbrew stanowisku organu ww. przepis nie wymaga warunków szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...). Zdaniem skarżącego organ błędnie przyjął, że w sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na skorzystanie z uprawnienia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Opierając się na "domniemaniu" organ nie wskazał żadnych faktów i nie wyjaśnił jakie "korzyści" czerpał skarżący w okresie pełnienia służby w SB. Nie wskazał, aby skarżący wykonywał zadania polegające na zwalczaniu opozycji demokratycznej, związków zawodowych, stowarzyszeń, kościoła, łamaniu praw człowieka i obywatela na rzecz komunistycznego ustroju totalitarnego. Organ nie wykazał, że skarżący spełnił kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa" uprawniającego do weryfikacji wysokości świadczeń emerytalnych. Skarżący zaznaczył, ze podczas służby w SB przyuczał się do tej pracy i wykonywał proste czynności administracyjne. Nie prowadził natomiast i nie zakładał żadnych źródeł osobowych, teczek zagadnieniowych i obiektowych, czy kwestionariuszy osobowo-inwigilacyjnych. Nie podejmował działań represjonujących obywateli. W odpowiedzi na skargę Minister SWiA wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2). Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak obejmuje badanie, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Powyższy przepis zawiera w istocie jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19; publ. CBOSA). W tym samym wyroku NSA wskazał, że w treści art. 8a ust. 1 ww. ustawy ustawodawca "nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków". Co istotne, NSA podkreślił, że "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ poprzez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu". W świetle powyższego, zdaniem NSA, "należy przyjąć, że: - jednoczesne (ustawodawca użył w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej spójnika "oraz" między punktami 1 i 2 w art. 8a ust. 1) spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte, - brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu". Tożsamej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej Naczelny Sąd Administracyjny dokonał np. w wyrokach: z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19; z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 636/20; z dnia 13 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1411/19; z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1711/19 (publ. CBOSA). Przenosząc powyższe na stan niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana co najmniej przedwcześnie, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że kryterium z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej zostało w przypadku skarżącego spełnione, bowiem okres pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy obejmujący 1 rok, 3 miesiące i 16 dni (od dnia [...] listopada 1972 r. do dnia [...] lutego 1974 r.) jest krótkotrwały. Organ nie zajął jednak stanowiska odnośnie kryterium określonego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Nie wypowiedział się bowiem w sposób jednoznaczny, czy skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wprawdzie organ wskazał, że "nie kwestionuje rzetelności służby wnioskodawcy po dniu 12 września 1989 r.", ale jednocześnie podkreślał, iż w zgromadzonym materiale brak jest dowodów na to, że służba skarżącego była pełniona z narażeniem zdrowia i życia oraz, że świadczenie emerytalne skarżącego nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...). Tymczasem organ powinien dokonać oceny kryterium z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej zgodnie z wykładnią przedstawioną przez NSA m.in. w wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19. Mianowicie Sąd ten wskazał, iż "(...) brak jest powodów, aby kryterium rzetelności rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. (...) Zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia - w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia. Z kolei dokonując oceny, czy w sprawie niniejszej zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na wyłączenie względem skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej organ stwierdził, że "wnikliwa analiza materiału dowodowego (...) pozwala na domniemanie, iż zainteresowany utożsamiał się z ustrojem totalitarnym (...)". Tymczasem Organ orzekający w sprawie nie może opierać się na domniemaniach i przypuszczeniach, a jedynie na takich dowodach, które mogą zostać obiektywnie zweryfikowane. Obowiązkiem organu w świetle art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. jest wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz poczynienie jednoznacznych ustaleń faktycznych. Ustalenia te powinny być udokumentowane w materiale dowodowym. Stwierdzając, iż sprawa niniejsza nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku" organ powołał się na "charakter" służby skarżącego w strukturach Służby Bezpieczeństwa, oraz "postawę" skarżącego w szczególności w kontekście podjęcia inicjatywy co do pełnienia służby w SB. Organ wskazał również, że skarżący w czasie pracy w SB ukończył "[...]", był awansowany w stopniu, przyznano mu dodatek operacyjny. Organ wskazał również, że powodem przeniesienia skarżącego z SB na etat [...] Komendy Miejskiej MO w [...] był brak możliwości uczestnictwa w stacjonarnym przeszkoleniu ze względu na sytuację osobistą. Skarżący, jak zaznaczył organ, nie powołał się zatem na panującą sytuację społeczno-polityczną czy też charakter wykonywanych zadań w pracy w SB. Dodatkowo organ akcentował przynależność skarżącego do PZPR. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, nie można uznać, iż organ przedstawił konkretne, przekonujące argumenty, że skarżący pełnił służbę, "która charakteryzowała się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu", a która to okoliczność uniemożliwiałaby skorzystanie z uprawnienia przewidzianego w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Jak trafnie podniósł skarżący organ nie wykazał, aby podczas krótkotrwałej pracy w strukturach SB wykonywał on konkretne zadania polegające na zwalczaniu opozycji demokratycznej, związków zawodowych, stowarzyszeń, Kościoła katolickiego, czy na represjonowaniu obywateli. Nie wykazał również, aby skarżący prowadził źródła osobowe bądź zakładał teczki zagadnieniowe lub obiektowe. Zatem stanowisko organu, iż "postawa" skarżącego oraz "charakter" jego służby przed dniem 31 lipca 1990 r. nie pozwala na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej nie zostało w sposób przekonujący wyjaśnione. Ma to tym większe znaczenie, że organ - powołując się właśnie na "charakter" służby skarżącego na rzecz państwa totalitarnego - stwierdził jednocześnie, że charakter zadań realizowanych przez skarżącego w jednostkach Policji oraz odznaczenie go Złotym Krzyżem Zasługi nie mogą mieć istotnego znaczenia w przedmiotowej sprawie. Takie stanowisko, pozbawione przekonującej argumentacji, świadczy o wybiórczej ocenie materiału dowodowego sprawy w świetle przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Organ bowiem nie przeanalizował w ogóle przebiegu długoletniej służby skarżącego po dniu 12 września 1989 r. w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, tj. ww. "Informację dotyczącą przebiegu służby" oraz "Ocenę rzetelności służby (...)" przesłane za pismem Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2017 r. Z dokumentów tych wynika, że skarżący był bardzo zaangażowany w służbę w Policji, zadania realizował bardzo dobrze, co skutkowało osiąganiem bardzo dobrych wyników. Jako [...] Komisariatu Policji w [...] oceniany był jako policjant zdyscyplinowany i pracowity. Kierowana przez niego jednostka uzyskiwała dobre wyniki w zwalczaniu przestępczości. Również jako [...] Powiatowy Policji w [...] właściwie organizował struktury jednostki, a kierowana przez niego jednostka osiągała szereg znaczących sukcesów. Pomimo tego organ, odwołując się do "całokształtu" służby skarżącego, stwierdził brak podstaw do zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Świadczy to w sposób jednoznaczny o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Rozpatrując ponownie niniejszą sprawę organ uwzględni dokonaną ocenę prawną. Dokona wnikliwej oceny przebiegu całej służby skarżącego odwołując się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ weźmie również pod uwagę, że nie dopełniając obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego naraża się na zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego, a w konsekwencji arbitralności i dowolności wydanej decyzji. Końcowo Sąd zauważa, że w świetle przesłanek określonych w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku dowodowego skarżącego. Wymieniony w skardze dokument, tj. opinia komisji kwalifikacyjnej powołanej na podstawie uchwały Rady Ministrów nr 69 z dnia 21 maja 1990 r. w sprawie trybu i warunków przyjmowania byłych funkcjonariuszy Służb Bezpieczeństwa do służby w Urzędzie Ochrony Państwa i w innych jednostkach organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych - nie ma bowiem przesądzającego znaczenia dla oceny okoliczności sprawy w kontekście art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.