II SA/Wa 1763/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Janusz Walawski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 lutego 2017 r. sprawy ze skargi W. W. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę Komendant Centralnego Biura Śledczego Policji, na podstawie art. 219 Kpa w zw. z § 14 ust. 2rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r. poz. 1148) oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytury funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku W. W. o wydanie zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury za pełnienie służby w latach 1998-2016, w dniu [...] czerwca 2016 r. wydal postanowienie, którym odmówił ww. wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach 1998-2007 oraz w roku 2016 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. W. W. zaskarżył ww. postanowienie w części dotyczącej służby w latach 1999-2007 i wniósł o jego uchylenie i wydanie zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie w trakcie pełnionej przez niego w tym okresie służby w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu. Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kpa w dniu [...] sierpnia 2016 r. wydał postanowienie nr [...], którym utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia podał, że w przedmiotowej sprawie ani z akt osobowych W. W. ani z żadnej innej dokumentacji będącej obecnie w posiadaniu organu nie wynika, że ww. wymieniony w latach 1998-2007 oraz w 2016 r. wykonywał czynności określone w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Z zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego wynika, iż dokonano szczegółowej analizy dokumentacji. Ponadto zdaniem Komendanta Głównego Policji kwerenda dokumentów została przeprowadzona rzetelnie, przy czym Komendant podkreślił, iż przełożeni W. W., którzy najlepiej znają specyfikę pełnionej przez niego służby, na podstawie zebranej dokumentacji ustalili, iż nie wykonywał on w latach 1998-2007 oraz w 2016 r. czynności, które zagrażałyby jego życiu i zdrowiu w wymiarze wskazanym w powyżej powołanym rozporządzeniu. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że brak dokumentacji świadczącej o pełnieniu przez funkcjonariusza służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury nie dowodzi nierzetelności w poszukiwaniu materiału dowodowego bądź naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego lub procesowego. Organ pierwszej instancji dotarł bowiem do dokumentów będących w jego posiadaniu i na ich podstawie stwierdził, że brak jest możliwości wydania zaświadczenia o treści żądanej we wniosku. W. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2016 r. zarzucając, że zostało wydane wbrew postanowieniom prawa materialnego m. in. art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 z późn. zm.) w związku z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytury funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2004 r. Nr 86, poz. 734 z późn. zm., w tym Dz. U. z 2014 r. poz. 736). Zdaniem skarżącego organ, stosując wybiórczo przepisy i niewłaściwą ich wykładnię, naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, 8, 10 § 1, art. 12, 35, 36, 77, 139 i 217 § 3 Kpa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej służby w latach 1999-2007 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z zaleceniami szerszego zbadania dowodów i "ustalenia osobowych źródeł informacji w przypadku braku części dokumentacji pisemnej". Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Orzekając w niniejszej sprawie Sąd był związany poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 grudnia 2015r., sygn. akt III SA/Gd 734/13. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania prawne co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] jest zgodne z prawem. Kwestie pełnienia służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, reguluje przepis art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lutego w 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r., poz. 900 z późn. zm.) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 z późn. zm.), dalej zwanego "rozporządzeniem". Natomiast w myśl § 14 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organów w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarne oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r., poz. 1148 z późn. zm.), środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej, wydane na żądanie funkcjonariusza. Organy Policji orzekając o odmowie wydania zaświadczenia o treści sformułowanej we wniosku skarżącego z dnia 20 października 2014 r., rozpatrując ten wniosek procedowały zatem w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), dalej zwanej "Kpa", regulujące instytucję zaświadczenia. Przepis art. 217 § 2 Kpa stanowi, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1. urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2. osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie z art. 217 Kpa mianem zaświadczenia można określić urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego. Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego. Celem postępowania o wydanie zaświadczenie jest więc potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Odmowa wydania zaświadczenia następuje w przypadku braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w przypadku niewłaściwości organu oraz w sytuacji, gdy nie można wydać zaświadczenia o żądanej treści, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy to ze względu na wyraźne zakazy ustanowione w przepisach prawa. Skoro zaświadczenie ma być potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, wydanie zaświadczenia w sytuacji wątpliwości co do tych faktów bądź stanu prawnego i istnienia sporu w tym zakresie nie powinno mieć miejsca. Mając na uwadze "naturę" zaświadczenia (która w istocie sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych) w judykaturze zwracano uwagę, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 listopada 1998 r., sygn. akt III SA 1282/97, Lex nr 37646). Jeżeli zatem kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości organ powinien odmówić wydania zaświadczenia. Zaświadczenia nie może rozstrzygać bowiem żadnych kwestii spornych. Skoro zaświadczenie ma być oparte na dokumentach, zatem to co ma potwierdzać musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. Co prawda przepis art. 218 § 2 Kpa dopuszcza do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie przed wydaniem zaświadczenia, ale pamiętać należy, że postępowanie to spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę przepis art. 218 Kpa przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego mogą być wyłącznie okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 104/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w wyroku z dnia 17 grudnia 2015 r. wskazał, że organ powinien dokonać ponownej analizy akt osobowych funkcjonariusza i innych dokumentów będących w posiadaniu organu z uwzględnieniem, że § 4 pkt 1 rozporządzenia należy stosować bez sformułowania dotyczącego "bezpośredniości zagrożenia życia lub zdrowia". Zgodnie z brzmieniem § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. (uwzględniającym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13, OTK-A 2014/5/56, Dz. U. z 2014 r., poz. 736), emeryturę podwyższa się 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych: 1. podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia; 2. uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia; 3. brał bezpośredni udział w działaniach ratowniczych, w tym ratowniczo-gaśniczych, lub bezpośrednio tymi działaniami na miejscu zdarzenia kierował - co najmniej przez 30 dni w ciągu roku; 4. brał udział, co najmniej przez 8 miesięcy w ciągu roku, w stałym wypełnianiu zadań w zakresie bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi: a) w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych w okresie do dnia 31 sierpnia 1998 r. lub b) w oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonymi umysłowo, o których mowa odpowiednio w art. 88 § 3 i art. 96 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. Nr 90, poz. 557, z późn. zm.) - po dniu 1 września 1998 r. W przypadku skarżącego, z uwagi na charakter pełnionej przez niego służby, w sprawie miał znaczenie pkt 1 powołanego wyżej przepisu. Z brzmienia ww. przepisu wynika zatem, że zagrożenie dla życia lub zdrowia, o którym tam mowa, powinno mieć charakter szczególny, a nie być jedynie normalnym następstwem służby. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu powołanego wyroku Trybunał Konstytucyjny, który stwierdził, że zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, a miało charakter wyjątkowy. Należy przy tym zauważyć, że wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze, służba w Policji, z uwagi na podstawowe zadania realizowane przez tę formację, sama w sobie związana jest z ryzykiem wystąpienia wielu potencjalnych zagrożeń dla życia lub zdrowia funkcjonariuszy. Zagrożenia te dotyczą wszystkich policjantów, bowiem każdy funkcjonariusz Policji przed podjęciem służby ślubuje m.in. strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet z narażeniem życia (art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, Dz. U. z 2015 r. poz. 355, z późn. zm.). Zatem w zakresie obowiązków skarżącego na danym stanowisku nie musiał istnieć zapis, że służba wiąże się z ryzykiem narażenia życia. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy, odmawiając wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, wykazały w sposób wyczerpujący, że przeprowadzona analiza akt osobowych oraz dokumentacji będącej w dyspozycji właściwych komórek organizacyjnych nie wykazała istnienia dowodów (dokumentów), potwierdzających, że skarżący w podanym we wniosku okresie w trakcie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia. Organ zwrócił się do jednostek organizacyjnych, w których skarżący pełnił służbę oraz tych, które mogły być w posiadaniu dokumentacji, o udzielenie informacji, czy skarżący podejmował czynności uzasadniające prawo do podwyższenia emerytury, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Analiza uzyskanych informacji oraz kwerenda zgromadzonej przez organ dokumentacji doprowadziła organ do wniosku, że brak jest danych mogących stanowić podstawę wydania wnioskowanego zaświadczenia. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika przy tym, że kwerendą objęto również okres pełnienia przez skarżącego służby w latach 1991-1993. Odnosząc się do podnoszonej w skardze kwestii braku dokumentacji z powodu jej wybrakowania, należy zauważyć, że w istocie brakowanie dokumentów może utrudniać, bądź nawet uniemożliwić uzyskanie potwierdzenia wykonywania funkcjonariusza określonych czynności. Tym niemniej w sytuacji, gdy brakowanie dokumentacji znajduje oparcie w przepisach prawa, Sąd nie ma możliwości podjęcia jakichkolwiek działań w przedstawionym w skardze zakresie. Nie może również obarczać odpowiedzialnością za powyższe organu, zarzucając mu brak rzetelności w gromadzeniu dowodów, czy nieścisłość. Nadto, w ramach postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 Kpa nie przeprowadza się postępowania dowodowego, o którym mowa w skardze. Zarzut nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania w charakterze świadków funkcjonariuszy na okoliczność istnienia dokumentacji zawierającej dane co do czynności służbowych wykonywanych przez skarżącego w przeszłości nie jest zatem trafny. Organ nie mógł również wydać zaświadczenia w oparciu o przedstawiony przez skarżącego w piśmie z dnia 29 maja 2015 r. wykaz zdarzeń i sytuacji, w których skarżący brał udział jako policjant, bowiem, jak wskazano wcześniej, w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia organ nie może dokonywać jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Tymczasem pismo skarżącego z dnia 29 maja 2015 r. jest dokumentem prywatnym. Co istotne, jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 października 2000r. sygn. akt I CKN 804/98 (LEX nr 50890), z dokumentem prywatnym nie wiąże się z domniemanie prawne, że jego treść przedstawia rzeczywisty stan rzeczy. Dodatkowo należy zauważyć, że organ pierwszej instancji stwierdził, iż wymienione w ww. piśmie zdarzenia nie mają odzwierciedlenia w posiadanej przez organ dokumentacji, zatem treść tego dokumentu została poddana weryfikacji przez organ. W takim stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji odpowiadają prawu, zaś zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, jako niezasadną.