II SA/Wa 1763/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Protokolant Referent stażysta Joanna Mazur po rozpoznaniu na rozprawie dniu 19 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi małoletnich D. M., N. M. i D. M. reprezentowanych przez przedstawicielkę ustawową I. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] maja 2019 r. nr[...], na podstawie 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270, z późn. zm.); zwanej dalej ustawą o emeryturach i rentach z FUS, odmówił małoletnim D. M., N. M. i D.M. reprezentowanym przez przedstawiciela ustawowego I. P. przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Podał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie, a brak jednego z nich powoduje niemożność przyznania tego świadczenia. Wskazał, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W pierwszej kolejności zatem bada się uprawnienia, jakie przysługiwałyby osobie zmarłej, a następnie wnioskodawcy – członka rodziny po osobie zmarłej. W toku postępowania ustalił, że L. M. – zmarły ojciec dzieci na 30 lat życia miał udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 2 lata, 8 miesięcy i 8 dni. W dziesięcioleciu przypadającym przed dniem śmierci, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, udokumentowano jedynie 6 miesięcy i 22 dni okresów składkowych. Ponadto w latach 2008-2014, 2014-2018 zmarły ojciec dzieci nie wykonywał żadnej pracy ani innej działalności potwierdzonej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w dalszym kontynuowaniu ubezpieczenia oraz nabyciu przez zmarłego ojca dzieci uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, bowiem w tym okresie nie była wobec niego orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Nie istniały zatem przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli ubezpieczonego, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Podkreślił, że zmarły ojciec podejmował prace bez ubezpieczenia i fakt ten nie może zostać uznany za okoliczność, która mogłaby zostać potraktowana jako zdarzenie wyjątkowe i niezależne od woli ubezpieczonego w rozumieniu okoliczności szczególnej. Osoba, która decyduje się na taką formę wykonywania pracy powinna liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w sferze uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie małoletni D. M., N. M. i D. M. reprezentowani przez przedstawiciela ustawowego I. P. zakwestionowali decyzję z [...] maja 2019 r. uznając ją za krzywdzącą i wnieśli o jej uchylenie zarzucając naruszenie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, wskazując, że spełniają wszystkie przesłanki w nim określone. W uzasadnieniu skargi matka małoletnich dzieci podała, że chociaż zmarły ojciec dzieci nie posiadał odpowiedniego stażu składkowego, to nie uchylał się od pracy. Podkreśliła, że aby zapewnić rodzinie niezbędne środki utrzymania L. M. podejmował zatrudnienie bez ubezpieczenia, jednak była to sytuacja niezależna od niego. Zmarły ojciec dzieci wywodził się z niewielkiego miasta, w którym występuje trudna sytuacja na rynku pracy. Wspólnie zamieszkali na wsi w gminie [...], gdzie było jeszcze trudniej znaleźć pracę. Zwróciła uwagę, że w latach 2008-2014 bezrobocie było dużo większe, a emigracja zarobkowa nie tak oczywista jak obecnie, szczególnie dla osób biednych z małych miejscowości, posiadających dodatkowo rodzinę na utrzymaniu. Ponadto wskazała na trudną sytuację materialną rodziny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie podniósł, że o wyjątkowości podnoszonych okoliczności nie może przesądzać jej subiektywne przekonanie lecz muszą to być okoliczności, które ze względów obiektywnych mogą być potraktowane jako szczególne., Wprawdzie przyznanie prawa do świadczenia w drodze wyjątku nie jest bezpośrednio uzależnione od stażu ubezpieczeniowego czy długości przerwy, jaka zaistniała pomiędzy ustaniem zatrudnienia a powstaniem niezdolności, to jednak zatrudnienie, które powinno być brane pod uwagę przy przyznawaniu świadczenia w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, powinno obejmować znaczący okres aktywności zawodowej strony. Niedostrzeganie okresu zatrudnienia prowadziłoby bowiem do przyznawania świadczeń osobom powołującym się na nieporównywalne okresy zatrudnienia, co naruszałoby interes społeczny, a także zasady sprawiedliwości. Organ zaznaczył, że bezrobocie nie stanowi okoliczności szczególnej w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd analizuje zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania obowiązującymi w dacie wydania tej decyzji. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych powyżej kryteriów należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych naruszył przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Prawo do świadczeń w nim przewidzianych przysługuje wyłącznie w przypadku łącznego spełnienia przez wnioskodawcę określonych warunków. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego, są finansowane z budżetu państwa, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawiania organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym względzie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w wyżej wymienionym przepisie art. 83 ust. 1, z drugiej zaś przepisy K.p.a., stosownie do treści art. 124 powołanej ustawy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Oznacza to, że musi on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winien także w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.). Musi wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uchybił wskazanym powyżej obowiązkom procesowym, bowiem nie rozpatrzył w sposób pełny i wnikliwy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w świetle przesłanki "szczególnych okoliczności" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zaskarżona decyzja została zatem wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a., bez należytego rozważenia okoliczności, które mogły mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oparł bowiem zaskarżoną decyzję na braku szczególnych okoliczności, których wystąpienie mogłoby uzasadniać fakt nienabycia przez L. M., zmarłego ojca małoletnich D., N. i D. M., uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, nie wyjaśniając jednak wszystkich aspektów sprawy. Podejmując zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organ wskazał, że zmarły ojciec dzieci na 30 lat życia miał udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 2 lata, 8 miesięcy i 8 dni. W dziesięcioleciu przypadającym przed dniem śmierci, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, udokumentowano jedynie 6 miesięcy i 22 dni okresów składkowych. Ponadto w latach 2008-2014, 2014-2018 zmarły ojciec dzieci nie wykonywał żadnej pracy ani innej działalności potwierdzonej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Organ stwierdził przy tym, że w czasie tych przerw w zatrudnieniu wobec ubezpieczonego nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Na tej podstawie organ przyjął, że nie istniały przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwiałyby wymienionemu kontynuowanie zatrudnienia. W tym stanie rzeczy konieczne było poczynienie przez organ niezbędnych ustaleń oraz dokonanie oceny, czy powodem braku nabycia przez ojca dzieci świadczenia w zwykłym trybie były "szczególne okoliczności" w rozumieniu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy. Żaden przepis omawianej ustawy nie zawiera definicji "szczególnych okoliczności", dlatego też ich wystąpienie, w odniesieniu do każdego przypadku, powinno być stwierdzone tylko indywidualnie. Kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się tym zwrotem ustawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tymże kątem, co dodatkowo podkreśla cel omawianej regulacji. Chodzi tu taki przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", a więc zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Podkreślić należy, że szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców. Przepis art. 83 ust. 1 powołanej ustawy nie może być – jak czyni to organ – interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi przecież możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3594/02, publ. LEX nr 142639). Należy wskazać, że jak wynika z akt sprawy L. M.(ur. [...] września 1988 r.) od [...] października 2018 r. do [...] lutego 2019 r., a więc do dnia zgonu pozostawał w zatrudnieniu. Okoliczność ta nie została w ogóle przez organ zauważona i oceniona przy badaniu spełnienia przesłanki "szczególnych okoliczności". Można bowiem z dużym prawdopodobieństwem założyć, że gdyby nie śmierć ojca dzieci, to nadal wykonywałaby on pracę i miałby możliwość wypracowania okresu niezbędnego do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych. Brak oceny przesłanki szczególnych okoliczności we wskazanym aspekcie jest o tyle istotne, że pozostałe przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku zostały w niniejszej sprawie spełnione. Rozpatrując ponownie wniosek małoletnich D. M., N. M. i D. M. reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego I. P. o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych będzie obowiązany, mając na względzie dyspozycje przepisu art. 7, art. 9 oraz art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., wyjaśnić wskazane okoliczności, jak również poddać wnikliwiej analizie przebieg zatrudnienia ojca dzieci i wydać decyzję zawierającą uzasadnienie odpowiadające wymaganiom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), orzekł jak w sentencji wyroku.