II SA/Wa 1764/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Protokolant specjalista Ewa Kielak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2019 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z (...) czerwca 2019 r. nr (...) Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS", "organ"), po rozpatrzeniu wniosku K. K. (dalej: "skarżąca") z (...) marca 2019 r. o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1270 ze zm.; dalej: "ustawa o emeryturach i rentach z FUS"), odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podkreślił, że warunki określone w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Powołując się na dokumentację zgromadzoną w aktach rentowych, Prezes ZUS wskazał, że na przestrzeni 38 lat życia, tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy, skarżąca udokumentowała tylko 10 lat, 8 miesięcy i 21 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych. Natomiast w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy - zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowała jedynie 1 rok, 10 miesięcy i 2 dni tych okresów. Okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Ponadto organ zwrócił uwagę, że w latach 2004 - 2005, 2006 - 2008, 2008 - 2010, 2010 - 2012 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Zdaniem Prezesa ZUS, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach wobec skarżącej nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Całkowita niezdolność do pracy uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia została u niej ustalona dopiero od 4 lipca 2014 r. Do tego czasu nie istniały przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, brak dokładnej analizy stanu zdrowia skarżącej, a w szczególności przez bezpodstawne uznanie, że przed orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy od 4 lipca 2014 r. nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, gdy tymczasem z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z (...) lipca 2018 r. wynika, iż nie da się ustalić terminu, od którego istnieje niepełnosprawność; 2) art. 77 § 1 k.p.a. przez nierozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, tj. w szczególności wskazanego wyżej orzeczenia, a także nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłych lekarzy w celu ewentualnego ustalenia terminu powstania niepełnosprawności i stanu zdrowia skarżącej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ nie przeanalizował specyfiki jej choroby, tego jak długo ta choroba powstaje, na ile lat przed orzeczeniem o istnieniu niepełnosprawności mogły występować jej objawy, które skarżącej utrudniały podjęcie zatrudnienia i normalne funkcjonowanie. Prezes ZUS nie wziął także pod uwagę okoliczności takich jak depresja, która uniemożliwia skarżącej normalne funkcjonowanie i utrudnia sprawowanie opieki nad dziećmi czy lęk przed mężem, który opuścił rodzinę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Sądem w dniu 18 listopada 2019 r. wyznaczony z urzędu pełnomocnik skarżącej wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do przedłożonego na rozprawie pisma z (...) listopada 2019 r., a mianowicie: zaświadczeń lekarskich o stanie zdrowia skarżącej z (...) marca 2019 r., (...) lipca 2019 r. i (...) lipca 2019 r.; decyzji Wójta Gminy S. z (...) września 2019 r. o przyznaniu skarżącej zasiłków rodzinnych na synów oraz orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z (...) października 2019 r. o uznaniu skarżącej za niezdolną do samodzielnej egzystencji do (...) października 2021 r., która to niezdolność istniała 1 października 2019 r. Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") oddalił wniosek dowodowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Z tego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami. Po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku. Po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Nadto podkreślenia wymaga, że decyzja wydawana w trybie przepisu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest decyzją uznaniową, co oznacza, iż nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek, wyłącznie do organu należy decyzja, czy przyzna świadczenie. Jednocześnie należy podkreślić, że świadczenie to nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy. Brak niezbędnych środków utrzymania nie może być wyłączną przesłanką do uzyskania świadczenia w trybie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Przyznanie przedmiotowego świadczenia jest możliwe tylko w przypadku, gdy można wykazać, iż ubezpieczony wykazał wolę podejmowania pracy i opłacania składek, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od jego woli okoliczności nie spełnia wymagań do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym i tylko z tego powodu przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym jest zasadne. Zatem konieczne jest wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności. W orzecznictwie sądów administracyjnych za szczególne okoliczności uważa się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia. Na szczególne okoliczności składają się wyłącznie zdarzenia niezależne od ubezpieczonego. Chodzi tylko o zdarzenia albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu ich skutków niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. Szczególne okoliczności to okoliczności obiektywne, niezależne i niezawinione przez ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku. Pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy więc wyjątkowych potrzeb czy niedostatku bądź sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie. Nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na kanwie ustawy o emeryturach i rentach z FUS ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń powinno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że przyznanie skarżącej świadczenia w drodze wyjątku byłoby możliwe tylko w przypadku wykazania, że przejawiała ona wolę podejmowania pracy i opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od jej woli okoliczności nie mogła zrealizować wymagań do uzyskania zwykłego świadczenia. Tymczasem taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała. Z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, że orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z (...) października 2018 r. skarżąca została uznana za całkowicie niezdolną do pracy do (...) października 2021 r., a powstanie całkowitej niezdolności do pracy datuje się na (...) lipca 2014 r. Orzeczeniem z (...) lipca 2018 r. Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. zaliczył skarżącą do znacznego stopnia niepełnosprawności (orzeczenie to wydano do (...) lipca 2020 r.). W dacie powstania całkowitej niezdolności do pracy skarżąca miała 38 lat i udokumentowała 10 lat, 8 miesięcy i 21 dni okresów składkowych i nieskładkowych, w tym 1 rok, 10 miesięcy i 2 dni tych okresów przypadał na dziesięciolecie poprzedzające powstanie niezdolności do pracy. Ponadto przez cały 2006 r., cały 2007 r., od 1 stycznia 2008 r. do 30 czerwca 2008 r. oraz od 1 stycznia 2009 r. do 19 listopada 2009 r. skarżąca – pomimo braku przeciwskazań w postaci choćby częściowej niezdolności do pracy - nie wykonywała pracy ani innej działalności, potwierdzonej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. We wskazanych przerwach nie była również zarejestrowana jako osoba bezrobotna. Nie sposób więc stwierdzić, aby wówczas zaistniały jakieś zdarzenia niezależne od woli skarżącej, których nie można było przewidzieć i którym nie można było zapobiec. We wniosku z (...) marca 2019 r. o przyznanie renty w drodze wyjątku skarżąca przyznała, że okresy jej zatrudnienia, a tym samym ubezpieczenia były krótkie i wynikały z "niedopilnowania ważnych kwestii, których dziś odczuwa konsekwencje". Wyjaśniła, iż założyła rodzinę, urodziła dwóch synów, a mąż utrzymywał rodzinę, pracując za granicą. Choroba skarżącej ujawniła się podczas ostatniej ciąży (młodszy syn ma 6 lat); pogorszyły się też jej relacje z mężem, co doprowadziło do ich rozstania - jak podała skarżąca w oświadczeniu z (...) maja 2019 r. - w sierpniu 2018 r. Z ustalonego przez organ stanu faktycznego nie wynikają przeszkody, które uniemożliwiałyby skarżącej podjęcie pracy w okresie licznych przerw w ubezpieczeniu, a które mogłyby zostać uznane za szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Nie może stanowić takiej okoliczności podnoszony przez skarżącą okres diagnozowania u niej schorzenia, gdyż nie został on potwierdzony orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS. Dopiero orzeczeniem z (...) października 2018 r. lekarz orzecznik ZUS uznał skarżącą za całkowicie niezdolną do pracy od 4 lipca 2014 r. do 31 października 2021 r. Prezes ZUS jest związany treścią tego orzeczenia. Zakwestionować go mogła jedynie skarżąca, wnosząc sprzeciw do komisji lekarskiej ZUS, czego nie uczyniła. Tym samym chybiony jest sformułowany w skardze zarzut nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłych lekarzy w celu ewentualnego ustalenia terminu powstania niepełnosprawności i stanu zdrowia skarżącej. Również okoliczności szczególnej w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie stanowi brak pracy ani podejmowanie zatrudnienia bez opłacania składek ani też okres formalnej rejestracji w urzędzie pracy jako osoby bezrobotnej (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA": z 3 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1396/14 i z 7 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 517/13; opubl. w bazie orzeczeń na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwie sytuacja materialna skarżącej jest trudna. Nie wystarcza to jednak do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, a jedynie taki charakter ma świadczenie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Nie jest to bowiem świadczenie socjalne, zatem jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby o nie się ubiegającej, nawet gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą natomiast uzasadniać ubieganie się przez skarżącą o świadczenie z tytułu pomocy społecznej oraz inne formy pomocy materialnej przewidzianej dla osób znajdujących się w niedostatku. W przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma fakt, iż skarżąca posiada krótki staż ubezpieczeniowy - niespełna 11 lat, nieadekwatny do jej wieku (w dacie powstania całkowitej niezdolności do pracy) oraz to, że całkowicie niezdolna do pracy jest dopiero od 4 lipca 2014 r. Jednocześnie nie można Prezesowi ZUS zarzucić niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Nie jest bowiem rolą organu nieograniczone poszukiwanie dowodów na fakty podnoszone przez stronę. W postępowaniu o świadczenie w drodze wyjątku to osoba zainteresowana powinna wskazać wszelkie dowody i okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem (vide wyroki NSA: z 19 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1282/10 oraz z 3 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1135/14). Zdaniem Sądu, Prezes ZUS nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz zasadnie stwierdził, iż nie zaistniała przesłanka szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły skarżącej nabycie uprawnień w trybie zwykłym. Ocena organu w tym zakresie jest prawidłowa oraz została należycie uzasadniona, a tym samym ocena materiału dowodowego nie była dowolna. W kwestii zgłoszonego na rozprawie wniosku dowodowego, należy podkreślić, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tymczasem przedłożone (w formie zwykłych kopii) dokumenty dotyczą obecnej sytuacji zdrowotnej i materialnej skarżącej; natomiast w żaden sposób nie odnoszą się do okresu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.