II SA/Wa 1766/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), , Protokolant starszy specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2025 r. sprawy ze skargi A.T. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Cyfryzacji z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Cyfryzacji na rzecz A.T. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...] Minister Cyfryzacji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1950 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.) oraz art. 41 ust. 4 w zw. z art. 6 ust. 2 i ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1524, powoływanej dalej jako ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...] odmawiającą [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] uwzględnienia wniosku z dnia [...] kwietnia 2024 r. o udostępnienie zbioru danych. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podniósł, że spółka wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2024 r. wystąpiła na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o udostępnienie zbioru danych z Systemu Informacyjnego o Dostępie do Usług Stacjonarnego Internetu Szerokopasmowego (SIDUSIS). Wnioskodawczyni wskazała, że "zbiór powinien obejmować następujące dane dla budynków na terytorium całej Polski: nazwę gminy, na terenie której znajduje się budynek, kod TERYT gminy (TERC), nazwę miejscowości i jej kod SIMC (z rejestru TERYT), nazwę ulicy i jej kod ULIC (z rejestru TERYT), numer budynku, współrzędne geograficzne budynku, dostępni dostawcy Internetu (nazwy dostawców), dostępne media transmisyjne dla danego operatora (dostawcy Internetu), dostępne technologie dla danego operatora i medium transmisyjnego, maksymalna przepustowość pobierania danych (downlink) możliwa do zaoferowania dla danego operatora i medium transmisyjnego w megabitach na sekundę, maksymalna przepustowość pobierania danych (uplink) możliwa do zaoferowania dla danego operatora i medium transmisyjnego w megabitach na sekundę, informacja o rodzaju zasięgu (rzeczywisty/teoretyczny), informacja o rodzaju usługi (hurtowa/detaliczna/hurtowo-detaliczna)". Wnioskodawczyni podała, że dane będą wykorzystywane w analizach statystycznych. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2024 r. Minister Cyfryzacji odmówił zgody na ponowne wykorzystywanie danych sektora publicznego w zakresie określonym we wniosku, z uwagi na konieczność ochrony konkurencji i tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., oraz ze względu na ochronę infrastruktury krytycznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. z 2023 r., poz. 122 ze zm.). Spółka wystąpiła do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dalszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia Minister stwierdził, że zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2022 r., poz. 1233), przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. W ocenie organu, należało rozważyć konieczność ochrony interesów przedsiębiorców telekomunikacyjnych jako osób trzecich, których dane mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa. Organ uznał, że wartość gospodarcza zbioru danych jest niepodważalna. Hurtowe udostępnienie danych może zawierać szczegółowe informacje, które w połączeniu mają istotną wartość gospodarczą. Pomimo że poszczególne elementy danych mogą być dostępne publicznie, ich kompleksowy zestaw dostarcza cennych informacji dotyczących rynku i strategii operacyjnych przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Taki zbiór danych może być wykorzystany przez konkurencję do analizy rynku, planowania inwestycji, a nawet przejmowania klientów. Po drugie, kompleksowość i organizacja informacji wchodzących w skład hurtowych zestawień danych stanowią o ich wartości. Zorganizowane, zbiorcze dane o zasięgach usług, wraz z nazwami operatorów, mogą tworzyć nowe, unikalne wartości gospodarcze, które nie są łatwo dostępne indywidualnie. Po trzecie, przewaga konkurencyjna, jaką można uzyskać dzięki dostępowi do hurtowych danych, jest znacząca. Informacje zebrane hurtowo mogą pozwolić konkurentom na uzyskanie istotnej przewagi. Mogą oni wykorzystać te dane do skierowania swoich działań marketingowych na określone obszary, optymalizacji swoich usług oraz takiego planowania inwestycji, aby utrudniało konkurowanie na rynku. Takie wykorzystanie danych mogłoby skutkować utratą klientów i zmniejszeniem przychodów operatorów, których dane zostały udostępnione. Organ zauważył, że przedsiębiorcy telekomunikacyjni podejmują różne działania mające na celu ochronę informacji o zasięgu swoich usług, a także lokalizacji swojej infrastruktury. Działania te obejmują kontrolę dostępu do wewnętrznych baz danych, polityki poufności wobec pracowników oraz odpowiednie zabezpieczenia techniczne. Fakt, że dane te są udostępniane na poziomie poszczególnych punktów adresowych, nie oznacza automatycznie, że ich hurtowe zestawienie nie jest objęte takimi działaniami ochronnymi. Ponadto, zgodnie z art. 29k ust. 6 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 604 ze zm.), niektóre informacje o planowanych inwestycjach telekomunikacyjnych są uznawane za tajemnicę przedsiębiorstwa do określonego momentu. To zdaniem organu wskazuje, że ustawodawca uznaje pewne dane w tej branży za wrażliwe i zasługujące na ochronę, co może być rozszerzone na hurtowe zestawienia danych o zasięgach usług. Powyższy przepis wymienia konkretne kategorie informacji, które stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Są to informacje o podmiocie planującym lub realizującym inwestycję oraz dane kontaktowe przedstawiciela tego podmiotu. Określenie, że te informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, ma na celu ochronę szczegółowych danych, które mogą być wrażliwe z punktu widzenia konkurencyjności przedsiębiorcy. Podnoszona przez stronę argumentacja a contrario, która wskazuje, że inne informacje zgromadzone w SIDUSIS nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa, jest zdaniem organu błędna. Przepis ten nie wyklucza możliwości uznania innych danych za tajemnicę przedsiębiorstwa. Przeciwnie, wskazuje na specyficzne informacje, które z pewnością stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa przez określony czas, ale nie wyklucza, że inne informacje również mogą mieć taki status, jeżeli spełniają kryteria tajemnicy przedsiębiorstwa zawarte w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Ponadto, art. 29k ust. 6 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie odnosi się bezpośrednio do kwestii hurtowego udostępnienia danych. Hurtowe zestawienia danych mogą zawierać informacje, które jako całość mają istotną wartość gospodarczą i są chronione jako tajemnica przedsiębiorstwa. Nawet jeżeli poszczególne elementy tych danych są dostępne publicznie, ich zorganizowany zestaw może stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Organ powołał się także na treść art. 159 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2024 r., poz. 34 ze zm.), zgodnie z którym tajemnice telekomunikacyjna stanowią m.in. dane o lokalizacji, które oznaczają dane lokalizacyjne wykraczające poza dane niezbędne do transmisji komunikatu lub wystawienia rachunku. Co należy interpretować jako szereg danych z zakresu wniosku spółki. Odnosząc się do drugiej z przesłanek skutkujących odmową uwzględnienia wniosku, organ podniósł, że wniosek spółki w zakresie sieci telekomunikacyjnych, dotyczący wszystkich punktów adresowych w kraju, jeżeli zostałby zrealizowany zawierałby także informacje o infrastrukturze krytycznej. To w połączeniu z innymi publicznie dostępnymi danymi geolokalizacyjnymi lub innymi danymi z publicznych systemów geoinformatycznych, dostępnymi publicznymi systemami państwowymi, oznaczałoby upublicznienie szczegółowych informacji o przebiegu sieci telekomunikacyjnych, rozmieszczeniu poszczególnych elementów infrastruktury, węzłów telekomunikacyjnych. Takie informacje pozwalają, nawet przy pobieżnej analizie, na ustalenie, które to odcinki sieci - infrastruktury krytycznej, mają kluczowe znaczenie dla funkcjonowania całego systemu - nie tylko telekomunikacyjnego, ale także innych, które się na nim obecnie opierają (systemy powiadomień alarmowych, systemy teleinformatyczne administracji publicznej, służb ratunkowych, zarządzania sieciami elektroenergetycznymi, jednostek podległych MON, instytucji finansowych itd.). Organ powołał się na definicję "ochrony infrastruktury krytycznej", która, w myśl art. 3 pkt 3 ustawy o zarządzaniu kryzysowym, oznacza wszelkie działania zmierzające do zapewnienia funkcjonalności, ciągłości działań i integralności infrastruktury krytycznej w celu zapobiegania zagrożeniom, ryzykom lub słabym punktom oraz ograniczenia i neutralizacji ich skutków oraz szybkiego odtworzenia tej infrastruktury na wypadek awarii, ataków oraz innych zdarzeń zakłócających jej prawidłowe funkcjonowanie. Organ zauważył, że zgodnie z art. 6 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., prawo do ponownego wykorzystywania podlega ograniczeniu w zakresie informacji sektora publicznego, które są wyłączone z dostępu lub do których dostęp jest ograniczony ze względu na ochronę infrastruktury krytycznej w rozumieniu przepisów ustawy o zarządzaniu kryzysowym. Zdaniem organu, w rozpoznawanej sprawie powyższa przesłanka została spełniona. W ocenie organu, jego zadaniem nie było badanie ani prowadzenie postępowania dowodowego mającego na celu wykazanie, czy przedsiębiorcy telekomunikacyjni podjęli działania zmierzające do ochrony informacji, które byli obowiązani przekazać do SIDUSIS. Ocenie poddano natomiast, czy dane pobierane z SIDUSIS w postaci zbiorczej mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa lub zawierają informacje o infrastrukturze krytycznej. Zatem należy uznać, że dowód w tym zakresie został adekwatnie przeprowadzony, w sposób potwierdzający, że taka postać zbiorcza zawiera zorganizowane i wartościowe informacje, które są wynikiem działań analitycznych i strategicznych tych przedsiębiorców. [...] sp. z o.o. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2024 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: 1. art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że dane udostępnione w SIDUSIS stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, mimo że nie jest wypełniona co najmniej przesłanka podjęcia przez uprawnionego do korzystania z tych danych działań zmierzających do utrzymania ich w poufności;  2. art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę udostępnienia danych z powodu zagrożenia naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa, mimo że informacje, o których udostępnienie zwróciła się skarżąca, nie spełniają definicji ustawowej tajemnicy przedsiębiorstwa; 3. art. 6 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., poprzez błędną jego wykładnię i stwierdzenie, że decyzja o odmowie udostępnienia danych oraz ich ponownego wykorzystania ma charakter uznaniowy i odmowa następuje, jeżeli organ uzna, że jest to niezbędne ze względu na ochronę infrastruktury krytycznej, podczas gdy z przepisu tego wynika, że decyzja ma charakter związany i odmowa następuje ze względu na uprzednie ograniczenie lub wyłączenie dostępu do danych, które musi nastąpić w ustawie; 4. art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie w tym zakresie, że ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej (w tym jej ponownego wykorzystania) może nastąpić tylko w drodze ustawy; 5. art. 29j oraz art. 29I ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju sieci i usług telekomunikacyjnych, poprzez ich niezastosowanie i bezzasadną odmowę udostępnienia danych zgromadzonych w SIDUSIS, mimo że zgodnie z cytowanymi przepisami dostęp do systemu jest publiczny i ustawa nie wprowadza żadnych ograniczeń w tym zakresie poza art. 29k ust. 6 tej ustawy; 6. art. 29k ust. 6 ustawy o wspieraniu rozwoju sieci i usług telekomunikacyjnych, poprzez jego niezastosowanie, mimo że ten przepis określa, które dane zgromadzone w SIDUSIS stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, zatem a contrario inne dane zgromadzone w SIDUSIS nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa; 7. art. 159 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo telekomunikacyjne, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że informacja o tym, czy w danym punkcie adresowym dostępna jest usługa Internetu szerokopasmowego stanowi tajemnicę telekomunikacyjną; 8. art. 7a k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w sprawie zachodzą wątpliwości co do treści normy prawnej, mimo że z treści zaskarżonego aktu wynika, że organ tych wątpliwości nie miał; 9. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, w zakresie: - niezebrania materiału dowodowego oraz nierozważenia go w zakresie tego, czy przedsiębiorcy telekomunikacyjni podjęli jakiekolwiek czynności zmierzające do ochrony informacji zgromadzonych w SIDUSIS, co jest niezbędne w celu ustalenia, czy dane te mogłyby stanowić w ogóle tajemnicę przedsiębiorstwa (abstrahując od wyłączenia tego statusu dla tych informacji na mocy art. 29k ustawy o wspieraniu rozwoju sieci i usług telekomunikacyjnych); - dokonania dowolnej oceny dowodów i uznania, że udostępnienie danych we wnioskowanym zakresie prowadzi do ujawnienia bazy klientów przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, mimo że baza SIDUSIS nie zawiera informacji o zawartych umowach o świadczenie usług telekomunikacyjnych, a jedynie informacje o dostępnych usługach; - dokonania dowolnej oceny dowodów i uznania, że dane pobierane w postaci zbiorczej z SIDUSIS stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa przy jednoczesnym uznaniu, że tak pobierane zbiory danych stanowią samodzielny przedmiot tajemnicy przedsiębiorstwa, mimo że zbiory te nie zostały wytworzone przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych, zatem nie mogą stanowić tajemnicy ich przedsiębiorstwa;  - dokonania dowolnej oceny dowodów i uznania, że dane zgromadzone w SIDUSIS zawierają dane o lokalizacji infrastruktury krytycznej, w tym przebiegu linii telekomunikacyjnych, których ujawnienie mogłoby spowodować zagrożenie dla bezpieczeństwa Państwa, mimo że w SIDUSIS informacji takich nie ma; - dokonania dowolnej oceny dowodów i uznania, że każde zakończenie linii telekomunikacyjnej stanowi infrastrukturę krytyczną, mimo że fakt wyposażenia budynków mieszkalnych, czy prywatnych budynków biurowych w Internet nie wpływa w żaden sposób na bezpieczeństwo państwa; - niezebrania dowodów w zakresie publicznej dostępności szczegółowych informacji o przebiegu linii telekomunikacyjnych, ich węzłów i miejsc przyłączenia do budynków w innych systemach informatycznych (w szczególności w Geoportalu), co czyni fakt udostępnienia w SIDUSIS danych o dużo mniejszej szczegółowości bezużytecznym dla potencjalnego zagrożenia bezpieczeństwa państwa, gdy istnieją w tym zakresie szczegółowe, publiczne i wiarygodne dane zgromadzone w innym systemie; - nierozważenia, czy wnioskowane dane nie stanowią danych o wysokiej wartości w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego; 10. a w konsekwencji art. 41 ust. 4 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., poprzez nieuprawnioną odmowę wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ nie podjął nawet prób wykazania, że zachodzą rzeczywiście przesłanki, na mocy których można by stwierdzić, że żądane dane stanowią tajemnicę przedsiębiorcy i jakiego przedsiębiorcy. Tymczasem, dane będące przedmiotem wniosku są umieszczane w SIDUSIS przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych w wyniku realizacji ustawowego obowiązku, zaś sam rejestr jest, zgodnie z art. 29j ustawy o wspieraniu rozwoju, publiczną bazą danych. Ideą utworzenia SIDUSIS było umożliwienie lepszego dostępu dla obywateli do informacji o usługach szerokopasmowego dostępu do Internetu, a tym samym jawność tej bazy danych stanowi filar jej istnienia. Skarżąca podkreśliła, że wbrew twierdzeniu organu na podstawie danych zgromadzonych w SIDUSIS nie można zidentyfikować klientów danego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, ponieważ w SIDUSIS znajduje się tylko informacja o dostępnych usługach dla poszczególnych punktów adresowych (budynków, ale już nie mieszkań), ale nie znajduje się tam informacja o zawartych umowach o świadczenie usług telekomunikacyjnych. Informacje zgromadzone w SIDUSIS nie pozwalają podmiotom trzecim utworzyć albo zwiększyć bazy klientów kosztem innych przedsiębiorców, ponieważ system zawiera tylko informację o dostępności usług, a nie o ich faktycznym wykorzystaniu. Niezależnie od powyższego nie sposób w ogóle mówić o jakiejkolwiek poufności informacji zgromadzonych w SIDUSIS, ponieważ z poziomu przeglądarki internetowej każdy zainteresowany może dla dowolnego punktu adresowego pozyskać informacje o: dostępnych usługach internetowych i podmiotach je oferujących; dostępnym medium transmisyjnym; dostępnej technologii; maksymalnej przepustowości łącza i danych kontaktowych przedstawiciela przedsiębiorcy oferującego usługi internetowe. Skarżąca zauważyła, że organ nie zgromadził również dowodów i nie wskazał, w jaki sposób przedsiębiorcy telekomunikacyjni mieliby aktywnie działać w kierunku ochrony wskazanych informacji przed ujawnieniem - co zresztą wydaje się w świetle przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju bezcelowe, ponieważ same przepisy zakładają ich jawność. Organ pominął całkowicie, że informacje tego typu są - poza SIDUSIS - dostępne także na stronach internetowych tych przedsiębiorców, a dane o zasięgu ich usług nie tylko nie są poufne, ale wręcz przeciwnie - przedsiębiorcom tym powinno zależeć na jak najszerszym dostępie do tych danych. Ponadto, skarżąca zwróciła uwagę, że nie sposób uznać za tajemnicę przedsiębiorstwa zbioru informacji, które co prawda zostały dostarczone przez przedsiębiorcę, ale sam zbiór został wytworzony przez podmiot trzeci (w tym przypadku organ władzy publicznej gromadzący dane w SIDUSIS). W ocenie skarżącej, art. 29k ustawy o wspieraniu rozwoju wprowadza wyjątek od ogólnej zasady jawności danych zgromadzonych w SIDUSIS i w kontekście akurat danych określonych w art. 29k ustawy o wspieraniu rozwoju ma to swoje bardzo głębokie uzasadnienie, bowiem dane o planowanych inwestycjach, w odróżnieniu od danych o bieżącej dostępności usług, mogłyby posłużyć konkurentom przedsiębiorców inwestycje te planujących do ich storpedowania. Należy jednak mieć na uwadze, że zgodnie z art. 29k ustawy o wspieraniu rozwoju dane o planowanych inwestycjach nie są dostępne publicznie w ogóle. Odnosząc się do kwestii odmowy udostępnienia żądanych danych z uwagi na konieczność zapewnienia ochrony infrastruktury krytycznej, skarżąca wyjaśniła, że istotnie sieć telekomunikacyjną można uznać za infrastrukturę krytyczną w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy o zarządzaniu kryzysowym. Jednak skarżąca nie oczekuje udostępnienia informacji o lokalizacji i przebiegu sieci telekomunikacyjnych, a jedynie informacji o tym, jakie usługi telekomunikacyjne są świadczone w określonym punkcie adresowym. Poza zakresem zainteresowania skarżącej jest natomiast dyslokacja kabla lub światłowodu, typ przewodu, czy lokalizacja zakończenia tej sieci. Skarżąca nie wie, w jaki sposób na podstawie informacji pozyskanych w kształcie wnioskowanym przez skarżącą miałaby ona ustalić przebieg sieci telekomunikacyjnych, nawet przy wykorzystaniu do tego celu Geoportalu. Informacja, że w określonej lokalizacji dostępna jest usługa Internetu szerokopasmowego dostępnego po światłowodzie, w połączeniu nawet z danymi o współrzędnych tego punktu adresowego nie pozwala ustalić, z jakiego kierunku światłowód jest prowadzony, ani gdzie znajduje się węzeł. Informacje te nie pozwalają również ustalić lokalizacji linii magistralnych, a nawet jeżeli dane takie znajdują się w SIDUSIS, to skarżąca danych takich nie chce, nie potrzebuje ich i nie wnioskowała o nie, czego zdaje się nie dostrzegać organ. Skarżąca zwróciła równocześnie uwagę, że dane dotyczące przebiegu i lokalizacji linii telekomunikacyjnych (jak i linii energetycznych, wodociągów i gazociągów) znajdują się w publicznie dostępnym Geoportalu w postaci podkładu mapowego "uzbrojenie terenu", który w sposób równy szczegółowości mapy zasadniczej przedstawia nie tylko przebieg, ale także powiązania poszczególnych elementów sieci. Przebieg ten jest na tyle szczegółowy, że na podstawie danych z Geoportalu można ustalić, w której ścianie danego obiektu budowlanego zlokalizowane jest przyłącze danego medium. Przebieg ten jest doskonale uwidoczniony także na terenach wojskowych, czy organów administracji publicznej. W tym kontekście wydaje się, że absolutnie najmniej ważną informacją jest to, czy linia telekomunikacyjna do danego budynku jest linią światłowodową, czy kablową. W ocenie skarżącej, poza zakresem znaczeniowym pojęcia bezpieczeństwa Państwa jest fakt, czy pojedynczy budynek ma dostęp do Internetu, czy go nie ma. Organ ma także możliwość udostępnienia danych w innym zakresie, niż żąda tego wnioskodawca i tym samym mógłby na przykład wyłączyć z zakresu udostępnianych danych te budynki (nieruchomości), co do których uważa, że zachodzą szczególne przesłanki objęcia ich ochroną - jak przykładowo wskazane przez organ w decyzji jednostki podległe MON, jednostki zarządzania sieciami elektroenergetycznymi itp. Tego również organ nie uczynił. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 41 ust. 4 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., który stanowi, że podmiot zobowiązany, w drodze decyzji, odmawia wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego, w przypadku gdy prawo do ponownego wykorzystywania podlega ograniczeniom, o których mowa w art. 6. Zdaniem organu, w rozpoznawanej sprawie wystąpiły dwie podstawy wymienione w art. 6 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. skutkujące koniecznością wydania decyzji odmownej. Prawo do ponownego wykorzystywania podlegało ograniczeniu po pierwsze, ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa (art. 6 ust. 2 cyt. ustawy), a po drugie ze względu na ochronę infrastruktury krytycznej w rozumieniu przepisów ustawy o zarządzaniu kryzysowym (art. 6 ust. 4 pkt 6). Wprawdzie postępowanie w sprawie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego charakteryzuje się daleko idącym odformalizowaniem, jednak w przypadku, gdy organ wydaje decyzję odmowną zobowiązany jest do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącego zarówno przeprowadzenia postępowania dowodowego, jak i właściwego i wyczerpującego uzasadnienia rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, organ niedostatecznie rozważył istotne z punktu widzenia ustalenia wystąpienia wyżej wymienionych przesłanek elementy stanu faktycznego, a swoje rozstrzygnięcie uzasadnił w sposób niedostateczny nie odnosząc rozważań natury ogólnej do charakteru żądanych w niniejszej sprawie danych. Powyższe stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, a także art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analizując w pierwszej kolejności wskazywaną przez organ jako podstawa ograniczenia ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego przesłankę tajemnicy przedsiębiorstwa, należy zauważyć, że jak jednoznacznie wynika z treści art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., wyłączeniem spod ponownego wykorzystywania nie są objęte wszystkie informacje pochodzące od przedsiębiorcy lub jego dotyczące, a tylko takie, które można uznać za tajemnicę przedsiębiorstwa. Tym samym każde udostępnienie lub przekazanie informacji w celu ponownego wykorzystywania trzeba poprzedzić skrupulatną analizą ich treści pod kątem istnienia tak określonej tajemnicy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2025 r. sygn. akt III OSK 2441/23, wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Jak podkreślił NSA w przywoływanym wyroku, celem omawianego ograniczenia nie jest wyeliminowanie z ponownego wykorzystywania informacji pochodzących od przedsiębiorców lub takich, które ich dotyczą, ale wyłącznie tych, które objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa. Pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa zdefiniowano natomiast w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu tego przepisu stanowią informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Tajemnica przedsiębiorstwa, jak każda ustawowo chroniona tajemnica, ma charakter obiektywny. Dlatego też nie jest i nie może być decydująca wyłącznie subiektywna wola przedsiębiorcy co do nadania danej informacji klauzuli poufności oraz uznanie jej za mającą walor tajemnicy i sprzeciwianie się przez niego udostępnianiu informacji. Wymóg podjęcia działań w celu zachowania poufności należy interpretować, uwzględniając w szczególności takie okoliczności, jak: charakter poufnej informacji, wielkość przedsiębiorstwa (załogi), potencjalny dostęp osób nieuprawnionych do informacji, krąg i charakter osób, które mają do niej dostęp, itp. O spełnieniu przesłanki podjęcia rozsądnych działań można zatem mówić, gdy przedsiębiorca faktycznie skutecznie kontroluje dostęp do danej informacji, podejmując stosowne rozwiązania organizacyjne i techniczne w celu utrzymania informacji w tajemnicy. Samo zastrzeżenie poufności nie jest wystarczające dla uznania, że obiektywnie występuje stan, który stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, a nadto nieujawniona, poufna i zabezpieczona informacja musi mieć charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej wartość gospodarczą. Nie każdą informację dotyczącą przedsiębiorcy można więc kwalifikować jako tajemnicę przedsiębiorstwa. Za taką może być uznana wyłącznie informacja, która spełnia kryteria pozwalające uznać ją za istotną z punktu widzenia przedsiębiorcy i jego interesów gospodarczych, aby ograniczyć możliwość jej ponownego wykorzystywania przez potencjalnych użytkowników w rozumieniu komentowanej ustawy. Dla uznania informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa muszą być spełnione dwie przesłanki: formalna i materialna. Przesłanka formalna dotyczy podjętych przez przedsiębiorcę konkretnych działań w celu zachowania poufności informacji. Nie jest zatem wystarczające przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że dane te mają charakter poufny, ale konieczne jest wykazanie faktu zastrzeżenia przez przedsiębiorcę poufności danych. Przesłanka materialna odnosi się natomiast do treści informacji (danych technicznych, technologicznych, organizacyjnych lub innych posiadających dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą), których ujawnienie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy. Brak zamkniętego katalogu informacji uznawanych za tajemnicę przedsiębiorstwa skutkuje koniecznością każdorazowego zbadania, czy dana informacja ma charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny lub inny posiadający wartość gospodarczą. Jeżeli informacja spełnia tę przesłankę, powinna być wyeliminowana przez wydanie decyzji odmawiającej zgody na ponowne wykorzystywanie na podstawie art. 41 ust. 4 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę, bo to na nim w razie sporu spoczywa ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy. Na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. należy uznać, że ograniczenie prawa do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa nie dotyczy przypadku, gdy przedsiębiorca rezygnuje z przysługującego mu prawa. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wynika, by przedsiębiorca (lub przedsiębiorcy), których tajemnica podlegać miała ochronie, podjął jakiekolwiek działania w celu zachowania tajemnicy, a zatem by spełniona została przesłanka formalna w wyżej przedstawionym rozumieniu. Co więcej, organ w istocie nie wskazał nawet, których konkretnie przedsiębiorców dotyczy przesłanka wskazana w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. Nie sposób zatem uznać, by organ prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe w tym zakresie, bowiem nie ustalił katalogu przedsiębiorców, których informacje podlegałyby ujawnieniu, a następnie nie zbadał, czy podjęli oni kroki w celu zachowania tych informacji w tajemnicy. Rozważania organu dotyczące tej materii zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji opierają się jedynie na pewnych poczynionych przez organ domniemaniach, niemających jakiegokolwiek oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tych przyczyn Sąd uznał, że oparcie przez organ odmowy wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji na konieczności ochrony w tej sprawie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, było co najmniej przedwczesne, bowiem organ nie ustalił istotnych z punktu widzenia wystąpienia tej przesłanki okoliczności. Po pierwsze, nie wskazał podmiotów, których tajemnica miała podlegać ochronie, po drugie nie ustalił, czy spełniona została przesłanka formalna uznania danych informacji za tajemnicę w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Po trzecie wreszcie, nie wyjaśnił w sposób przekonujący dlaczego uznał, by informacje znajdujące się w systemie SIDUSIS (w zakresie żądanym we wniosku z dnia [...] kwietnia 2024 r.) mogły stanowić informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym lub innym posiadającym wartość gospodarczą. Innymi słowy, nie wyjaśnił przekonująco, że spełniona została również przesłanka materialna uznania danych informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa. Należy bowiem mieć na względzie, że wnioskiem objęte były informacje zbiorcze dotyczące objęcia nieruchomości zasięgiem sieci stacjonarnego Internetu szerokopasmowego. Przy czym na podstawie przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych dane te co do poszczególnych nieruchomości są jawne i dostępne w systemie SIDUSIS. Wyjaśnienia organu w tym zakresie Sąd uznaje za niewystarczające, tym bardziej, że organ nie uzyskał jakichkolwiek wyjaśnień w tym zakresie od operatorów internetowych, a zatem opierał się jedynie na własnym przekonaniu o tym, które informacje mają wartość gospodarczą dla bliżej niesprecyzowanych przedsiębiorców. Przechodząc do oceny wystąpienia w tej sprawie drugiej z przesłanek odmowy wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji, tj. wskazanej w art. 6 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. przesłanki konieczności zapewnienia ochrony infrastruktury krytycznej w rozumieniu przepisów ustawy o zarządzaniu kryzysowym, należy zgodzić się ze skarżącą, że organ dokonał nieprawidłowej wykładni tego przepisu. Aby można było wydać decyzję odmowna z uwagi na ochroną infrastruktury krytycznej, konieczne jest po pierwsze ustalenie, że dana infrastruktura ma charakter krytyczny w rozumieniu ustawy o zarządzeniu kryzysowym. W tej kwestii nie jest sporne między stronami, że sieci telekomunikacyjne stanowią infrastrukturę krytyczną. Jednak konieczne jest w drugiej kolejności, by informacje o tego rodzaju infrastrukturze zostały wyłączone z dostępu lub by dostęp do nich był ograniczony. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wskazał, by dostęp do żądanych informacji został uprzednio wyłączony lub ograniczony. Stanowisko organu w tym zakresie stoi w sprzeczności z ustanowioną przez ustawodawcę zasadą jawności informacji znajdujących się Systemie Informacyjnym o Dostępie do Usług Stacjonarnego Internetu Szerokopasmowego (art. 29l ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych). Sąd podziela ponadto stanowisko skarżącej, że zakres żądanych przez skarżącą informacji nie mógł pozwolić na ujawnienie lokalizacji infrastruktury krytycznej. Rozważania organu w tym zakresie, zawarte na przedostatniej stronie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, mają charakter ogólny, nie odnoszą się do składników infrastruktury krytycznej, które mogłyby zostać ujawnione wskutek udostępnienia żądanych danych. Powyższe ma jednak znaczenie drugorzędne, bowiem, jak wskazano, istotne dla zastosowania przesłanki negatywnej wskazanej w art. 6 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., jest by dostęp do danych dotyczących infrastruktury krytycznej zostały uprzednio wyłączony lub ograniczony. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a także z akt administracyjnych niniejszej sprawy nie wynika, by taka okoliczność w tej sprawie wystąpiła. Odnosząc się do podnoszonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacji dotyczącej wystąpienia w tej sprawie tajemnicy telekomunikacyjnej w rozumieniu art. 159 ustawy – Prawo telekomunikacyjne, należy zauważyć, że jak wynika z sentencji zaskarżonej decyzji podstawą wydania decyzji odmownej był art. 41 ust. 4 w związku z art. 6 ust. 2 i art. 6 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. Organ nie powołał się natomiast na przesłankę odmowy wskazaną w art. 6 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym prawo do ponownego wykorzystywania podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Rozważania organu w zakresie tajemnicy telekomunikacyjnej pozostają zatem bez związku z przyjętą podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie i jako takie nie mają wpływu na wynik sprawy. Jedynie gwoli wyjaśnienia należy odnotować, że dane o lokalizacji, o których mowa w art. 159 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo telekomunikacyjne (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji), związane są z procesem komunikowania się w sieciach telekomunikacyjnych. Tego rodzaju informacji nie stanowią natomiast dane dotyczące operatorów telekomunikacyjnych zapewniających dostęp do Internetu szerokopasmowego dla danej nieruchomości. Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w pkt 1 sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2024 r. O kosztach postępowania w punkcie 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę składa się wynagrodzenie jej pełnomocnika procesowego (480 zł), zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.), wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł oraz 17 zł uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.