II SA/Wa 1767/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk, Sędziowie WSA Olga Żurawska – Matusiak, Sławomir Fularski (sprawozdawca), Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2013 r. sprawy ze skargi L.B. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia dokumentów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu w W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu na rzecz skarżącego L.B. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z [...] czerwca 2012 r. Dyrektor Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w W., biorąc za podstawę art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej "K.p.a.") w związku z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2007 r. nr 63 poz. 424, ze zm., dalej zwana "ustawą o IPN"), umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem L.B. z dnia [...] grudnia 2011 r. "o udostępnienie wykazu sygnatur stanowiących zasób archiwalny Instytutu Pamięci Narodowej, dotyczących W.R. ur. [...] czerwca 1959 r. w K., a znajdujących się w zbiorze zastrzeżonym Instytutu", uzupełnione pismem z dnia [...] stycznia 2012 r., a następnie pismem z dnia [...] maja 2012 r. "o wydanie formalnej decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udostępnienia wykazu sygnatur dotyczących J.R. znajdujących się w zbiorze zastrzeżonym Instytutu Pamięci Narodowej". W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy o IPN wnioskiem o udostępnienie dokumentów w celu publikacji materiału prasowego z dnia [...] grudnia 2011 r. dot. tematu "Z archiwum Instytutu Pamięci Narodowej", L.B. zwrócił się "o udostępnienie wykazu sygnatur stanowiących zasób archiwalny Instytutu Pamięci Narodowej, dotyczących W.R. ur. [...] czerwca 1959 r. w K., a znajdujących się w zbiorze zastrzeżonym Instytutu". Pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. wnioskodawca został poinformowany, że zgodnie z art. 39 ust. 1, 2, 4 ww. ustawy dokumenty, które "stanowią wyodrębniony, tajny zbiór w archiwum Instytutu Pamięci i podlegają szczególnej ochronie", objęte są tajemnicą państwową. W związku z czym nie jest możliwe przeprowadzenie kwerendy w tej części zasobu Instytutu Pamięci Narodowej. Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. wnioskodawca zwrócił się o wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji administracyjnej, powołując się na art. 36 ust. 1 - 4 ustawy o IPN. W odpowiedzi pismem z dnia [...] lutego 2012 r. wyjaśniono wnioskodawcy, że Dyrektor Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej w drodze decyzji administracyjnej, odmawia udostępnienia dokumentów, o których mowa w art. 36 ust. 1, jeżeli złożony wniosek nie spełnia warunków określonych w art. 36 ust. 1 – 4 lub zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1, art. 37 lub art. 39. Ww. wniosek dotyczył udzielenia informacji w postaci "wykazu sygnatur", a więc w ocenie organu brak jest podstaw do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie ponownie poinformowano wnioskodawcę, że zasób archiwalny o którym mowa w art. 39 ustawy o IPN, zgodnie z art. 39 ust. 4 "podlega ochronie zgodnie z przepisami o ochronie informacji niejawnych o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne". W związku z powyższym brak jest możliwości wniosku o udostępnienie dokumentów w celu publikacji materiału prasowego. Pismem z dnia [...] maja 2012 r. wnioskodawca zwrócił się ponownie o wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 104 § 1 K.p.a. organ administracji załatwia sprawę, poprzez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Zdaniem organum, wniosek L.B. jest bezprzedmiotowy, dlatego też postępowanie winno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł L.B. Odwołujący się wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do merytorycznego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołujący się podał między innymi, że sygnatury dotyczące dokumentów pochodzących ze zbioru zastrzeżonego Instytutu Pamięci Narodowej są niezbędne do wypełnienia wniosku składanego w trybie art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy o IPN. Skoro w kartotece nie są umieszczane sygnatury akt znajdujących się w zbiorze zastrzeżonym, niemożliwe jest też złożenie wniosku o udostępnienie tych dokumentów. W związku tym, że ustawa o IPN nie reguluje kwestii dotyczących udostępnienia sygnatur, to zdaniem odwołującego się, zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania wyrażoną w art. 8 K.p.a., trzeba sprawę rozstrzygnąć na korzyść wnioskodawcy. Decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2012 r. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej IPN), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 43 ust. 1 ustawy o IPN, utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. wydaną przez Dyrektora IPN Oddział w W. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Następnie Prezes IPN wskazał, że w jego ocenie wnioskodawca prawidłowo został poinformowany przez organ pierwszej instancji o niemożności przeprowadzenia kwerendy archiwalnej w wyodrębnionym tajnym zbiorze zasobu archiwalnego Instytutu Pamięci Narodowej dla potrzeb realizacji wniosku złożonego w trybie art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy o IPN. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 39 ust. 1 ww. ustawy odpowiednio Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Szef Agencji Wywiadu lub Minister Obrony Narodowej może zastrzec, na czas określony, że do określonych dokumentów nie może mieć dostępu żadna inna osoba poza wyznaczonymi przez nich przedstawicielami, jeżeli jest to konieczne dla bezpieczeństwa państwa. Organy innych służb specjalnych mogą występować z takim zastrzeżeniem za pośrednictwem odpowiednio Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Szefa Agencji Wywiadu. Dokumenty, o których mowa w ust. 1, stanowią wyodrębniony, tajny zbiór w archiwum Instytutu Pamięci i podlegają szczególnej ochronie (art. 39 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy). W myśl art. 39 ust. 4 ustawy o IPN Prezes Instytutu Pamięci, na wniosek odpowiednio Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Szefa Agencji Wywiadu lub na wniosek Ministra Obrony Narodowej, zatwierdza lub uchyla zastrzeżenie dostępu do określonych dokumentów. Zastrzeżenie podlega ochronie zgodnie z przepisami o ochronie informacji niejawnych o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne" (art. 39 ust. 4 ww. ustawy). Zdaniem organu odwoławczego odmowa podania sygnatur akt znajdujących się w tajnym zbiorze nie powinna być rozstrzygnięta, poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Przepisy ustawy o IPN nie przewidują trybu udostępniania samych sygnatur dokumentów znajdujących się w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej, a w szczególności dokumentów pochodzących ze zbioru zastrzeżonego. Elektroniczna baza danych "[...]" znajdująca się w Instytucie Pamięci Narodowej, dostępna między innymi dla osób, które złożyły wniosek o udostępnienie dokumentów w trybie art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy o IPN zawiera sygnatury akt znajdujących się w zasobie archiwalnym Instytutu Pamięci Narodowej, oprócz sygnatur dokumentów znajdujących się w wyodrębnionym, tajnym zbiorze w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej, podlegającym szczególnej ochronie. Baza danych z podanymi sygnaturami akt ma być jedynie pomocna przy wytypowaniu żądanych dokumentów. Prezes IPN podkreślił, że art. 36 ust. 1 ustawy o IPN mówi o udostępnieniu dokumentów (a nie sygnatur) zgromadzonych przez Instytut Pamięci Narodowej. Żądanie wskazania sygnatur akt znajdujących się wyodrębnionym zbiorze nie wszczyna ogólnego postępowania administracyjnego, gdyż przepisy ustawy nie przewidują trybu udostępniania sygnatur akt lub wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej. Żądanie skierowane do organu administracji publicznej tylko wtedy wszczyna ogólne postępowanie administracyjne, jeżeli dotyczy sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, tj. jeżeli przepisy prawa materialnego upoważniają ten organ do rozstrzygnięcia co do wniesionego żądania przez wydanie decyzji administracyjnej. Zdaniem Prezesa IPN organ pierwszej instancji powinien poprzestać tylko na poinformowaniu wnioskodawcy o niemożności udostępnienia wykazu sygnatur akt znajdujących się w wyodrębnionym, tajnym zbiorze archiwum Instytutu Pamięci Narodowej, dotyczących W.R. W związku jednak z tym, że zakwestionowanie przez Prezesa IPN poprawności rozstrzygnięcia zastosowanego przez organ pierwszej instancji, poprzez uchylenie jego decyzji i umorzenie postępowania, wywarłoby taki sam skutek jak zaskarżona decyzja, tj. umorzyłoby postępowanie, organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału IPN w W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Skargę na decyzję Prezesa IPN do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł L.B. (dalej jako "skarżący"). Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego, przez błędną interpretację i niewłaściwe ich zastosowanie - art. 39 ust. 1 ustawy o IPN. Wskazując na powyższe uchybienia, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez IPN oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja Prezesa IPN z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] winna zostać uchylona, bowiem odmowa udostępnienia bądź to samych sygnatur lub też konkretnych dokumentów narusza konstytucyjne prawo dostępu do informacji, a co za tym idzie jej rozpowszechniania. Osoba, w odniesieniu do której wnioskowano o przeprowadzenie kwerendy w zbiorze zastrzeżonym, przez [...] lat była [...], a także [...]. Sam ten fakt uzasadnia dopuszczalność ustalenia czy w zbiorze zastrzeżonym IPN znajdują się dokumenty wytworzone przez organy bezpieczeństwa Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej lub inne, co do których do obecnej chwili nie zdjęto klauzuli "ściśle tajne" i nie udostępniono na zasadach powszechnych. W przypadku J.R. mowa jest o [...] i bez znaczenia jest fakt, że w obecnej chwili nie pełni on żadnej funkcji podlegającej lustracji. Fakt zrezygnowania w [...] r. przez J.R. w ubieganiu się o [...] mógł być dyktowany tym, że w tej dacie dziennikarze otrzymali wgląd do dokumentów wytworzonych przez organy bezpieczeństwa Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej, a co za tym idzie lustracja stała się skuteczniejsza. Skarżący wskazał, że ustawa o IPN, tj. jej art. 39 wprawdzie obowiązuje i Prezes IPN miał prawo odmówić przeprowadzenia kwerendy ustalającej czy w zbiorze zastrzeżonym znajdują się jakiekolwiek archiwalia dotyczące ww. osoby, jednakże przepis zastosowany przez IPN jest niekonstytucyjny. W demokratycznym państwie prawa ograniczenie dostępu do archiwaliów, które wskazują na współpracę z aparatem państwa komunistycznego, a nawet okupantem hitlerowskim, jest niedopuszczalne. Uzasadnieniem do odmowy nie może być jakakolwiek forma współpracy z tajnymi służbami po 1989 r. Praktyka udostępniania informacji przez państwa Europy zachodniej idzie w kierunku takim, że kraje te ujawniają na żądanie dziennikarzy informację, która wskazuje na jakąkolwiek współpracę, której skutkiem było naruszanie praw człowieka, bez względu na pełnioną przez daną osobę funkcję w aparacie państwowym. W związku z powyższym, zdaniem skarżącego, art. 39 ustawy o IPN w związku z art. 7a ustawy lustracyjnej musi ustąpić konstytucyjnemu prawu ujawnienia informacji, która może wskazywać na to, że funkcjonariusz publiczny lub inna osoba nie pełniąca nawet funkcji publicznej, a działająca, np. w świecie mediów (vide J.R.) nie może być objęty ochroną, którą daje ustawa o IPN, tj. przechowywaniem jakichkolwiek danych w zbiorze wyodrębnionym. W świetle powyższych rozważań wyraźnie zaznacza się potrzeba zbadania zgodności z Konstytucją art. 39 ustawy o IPN w zw. z art. 7a ustawy lustracyjnej i o ile nie nastąpi to z urzędu, konieczne jest wydanie wyroku w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoją dotychczasową argumentację prezentowaną w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skarżącego o niezgodności art. 39 ustawy o IPN z przepisami Konstytucji organ stwierdził, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 października 2005 r. orzekł, że art. 39 ust. 2 i 4 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej jest zgodny z art. 51 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz z art. 51 ust. 4 Konstytucji. Ponadto organ podkreślił, że Instytut Pamięci Narodowej na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o IPN udostępnienia dokumenty, a nie sygnatury akt. Zatem żądanie wskazania sygnatur akt znajdujących się wyodrębnionym zbiorze nie wszczyna ogólnego postępowania administracyjnego, gdyż przepisy ustawy nie przewidują trybu udostępniania sygnatur akt lub wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie z kolei art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwana dalej: p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie doszło bowiem do naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na jej wynik. Takie zaś naruszenie musi skutkować uchyleniem kontrolowanych przez sąd administracyjny rozstrzygnięć organów. Przedmiotem skargi jest decyzja Prezesa IPN utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Oddziału IPN w W. o umorzeniu postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego o udostępnienie wykazu sygnatur stanowiących zasób archiwalny Instytutu Pamięci Narodowej, dotyczących W.R. ur. [...] czerwca 1959 r. w K., a znajdujących się w zbiorze zastrzeżonym Instytutu. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy o IPN dokumenty zgromadzone przez Instytut Pamięci udostępnia się w celu publikacji materiału prasowego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (Dz. U. nr 5, poz. 24, z późn. zm.), z upoważnienia redakcji albo wydawcy. Stosownie do treści art. 36 ust. 2 ww. ustawy dokumenty, o których mowa w ust. 1, udostępnia się na pisemny wniosek, skierowany do dyrektora oddziału Instytutu Pamięci, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę wnioskodawcy. Na podstawie zaś art. 36 ust. 6 ustawy o IPN, dyrektor oddziału Instytutu Pamięci, w drodze decyzji administracyjnej, odmawia udostępnienia dokumentów, o których mowa w ust. 1, jeżeli złożony wniosek nie spełnia warunków określonych w ust. 1- 4 lub zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 30 ust. 2 pkt. 1, art. 37 lub art. 39. Organ pierwszej instancji, swoją decyzją działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie wszczęte przez skarżącego jako bezprzedmiotowe. Jak wynika z uzasadnienia decyzji – żądanie strony (tj. udostępnienie wykazu stosownych sygnatur) nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, dlatego też postępowanie wszczęte takim żądaniem jako bezprzedmiotowe powinno ulec umorzeniu. W ocenie Sądu, organ pierwszej instancji nieprawidłowo zastosował art. 105 § 1 K.p.a., bowiem błędnie uznał, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Należy zauważyć, że w wyroku z dnia 18 kwietnia 1995 r., SA/Łd 2424/94, opublikowanym w ONSA 1996/2/80, Naczelny Sąd Administracyjny zawarł zasługującą na pełną aprobatę tezę, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to, że wszystkie elementy badanego stanu faktycznego i prawnego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Bezprzedmiotowość postępowania może bowiem wynikać z istnienia przesłanki podmiotowej bądź też przesłanki przedmiotowej w prowadzonym postępowaniu. W szczególności gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania, można mówić o braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia. Podobnie jest w przypadku braku przesłanki podmiotowej, a więc w sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia. Decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron przyjmując, że nie ma przesłanek do merytorycznego rozstrzygania co do istoty sprawy. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie istnieje bowiem zarówno podmiot (tj. skarżący), jak i przedmiot postępowania (tj. żądanie przez skarżącego wskazania stosownych sygnatur). Sygnatury których udostępnienia żąda skarżący niewątpliwie są zaś częścią dokumentów o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o IPN. Nawet więc jeśli dokumenty te stanowią wyodrębniony, tajny zbiór w archiwum Instytutu Pamięci i podlegają szczególnej ochronie (art. 39 ust. 2 ustawy o IPN), to organ dopuścił się naruszenia art. 105 § 1 K.p.a., winien bowiem wydać rozstrzygnięcie sprawy co do istoty na podstawie art. 36 ust. 6 ustawy o IPN, a nie w formalny sposób umorzyć postępowanie. Z kolei organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Organ ten zauważył wprawdzie, że odmowa podania sygnatur akt znajdujących się w tajnym zbiorze nie powinna być rozstrzygnięta, poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, niemniej jednak w jego ocenie zakwestionowanie poprawności rozstrzygnięcia zastosowanego przez organ pierwszej instancji wywarło by taki sam skutek, tj. umorzyłoby postępowanie. Zdaniem organu odwoławczego przepisy ustawy o IPN nie przewidują bowiem trybu udostępniania samych sygnatur dokumentów znajdujących się w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej, a w szczególności dokumentów pochodzących ze zbioru zastrzeżonego. Art. 36 ust. 1 ustawy o IPN mówi jedynie o udostępnieniu dokumentów, a nie sygnatur zgromadzonych przez Instytut Pamięci Narodowej. Dlatego też, zdaniem organu, żądanie wskazania sygnatur akt znajdujących się w wyodrębnionym zbiorze nie wszczyna ogólnego postępowania administracyjnego, gdyż przepisy ustawy nie przewidują trybu udostępniania sygnatur akt lub wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej. Żądanie skierowane do organu administracji publicznej tylko zaś wtedy wszczyna ogólne postępowanie administracyjne, jeżeli dotyczy sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, tj. jeżeli przepisy prawa materialnego upoważniają ten organ do rozstrzygnięcia co do wniesionego żądania przez wydanie decyzji administracyjnej. Tym samym, stwierdzić należy, że organ odwoławczy również błędnie uznał, iż żądanie przez skarżącego udostępnienia wykazu sygnatur stanowiących zasób archiwalny IPN, a znajdujących się w zbiorze zastrzeżonym Instytutu, nie zasługuje na rozstrzygnięcie w formie decyzji merytorycznej, bowiem ustawa o IPN przewiduje jedynie możliwość udostępnienia dokumentów. W ocenie organu żądane przez skarżącego sygnatury nie stanowią więc części dokumentów w rozumieniu art. 36 ust. 1 czy art. 39 ust. 2 ustawy o IPN. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest zaś decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 K.p.a. Wskazać należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 roku, III AZP 11/86, Pip 1989, z. 8, s. 147). Zdaniem Sądu, organy obu instancji dokonały wadliwej interpretacji przepisów prawa materialnego dotyczących udostępniania dokumentów w sposób mający wpływ na wynik niniejszej sprawy. Żądanie przez skarżącego w jego wniosku inicjującym postępowanie w niniejszej sprawie dotyczące udostępnienia wykazu sygnatur stanowiących zasób archiwalny Instytutu Pamięci Narodowej, a znajdujące się w zbiorze zastrzeżonym Instytutu, winno bowiem zostać rozstrzygnięte merytoryczną, a nie formalną decyzją organu o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Tym samym za zasadne należy uznać żądanie skarżącego do wydania decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia dokumentów, o której mowa w art. 36 ust. 6 ustawy o IPN. Istnieje bowiem podstawa prawna do rozpoznania wniosku skarżącego, poprzez wydanie merytorycznej decyzji w sprawie. W ponownym postępowaniu, organ pierwszej instancji, mając na uwadze powyższe wskazania i uwagi Sądu oraz art. 153 p.p.s.a., rozpozna wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2011 r. i wyda stosowne rozstrzygnięcie w sprawie. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c oraz art. 152 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w punkcie 1, a także jak w punkcie 2 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 209 p.p.s.a.