II SA/Wa 1767/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Piotr Borowiecki (spr.), Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi R.W. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] sierpnia 2017 r., bez numeru w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu – oddala skargę – Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej także: "Szef ABW" lub "organ"), działając na podstawie art. 138 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej: "k.p.a.") oraz art. 108 ust. 1 i 2 w związku z art. 112 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1920 ze zm. - dalej także: "ustawa o ABW oraz AW"), a także § 2 ust.1 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 maja 2003 r. w sprawie pomocy finansowej udzielanej funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu (Dz. U. z 2003 r. Nr 84, poz. 777), po rozpoznaniu wniosku R. W. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Szefa ABW z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu - utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] marca 2017 r. Zaskarżona decyzja Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wydana została w następującym stanie faktycznym. Skarżący R. W. w dniu [...] stycznia 2017 r. złożył do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniosek w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie ½ udziału w nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w [...], przy ul. [...], ujętej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...]. Skarżący do wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. dołączył akt notarialny z dnia [...] grudnia 2016 r. - Rep. A Nr [...], dokumentujący otrzymanie przez niego oraz jego małżonkę ½ udziału w domu jednorodzinnym w drodze zwolnienia z długu. W wyniku analizy zgromadzonego materiału dowodowego Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, działając na podstawie art. 108 ust. 1 i 2 w związku z art. 112 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu oraz § 2 ust. 1 pkt 2 oraz § 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 maja 2003 r. w sprawie pomocy finansowej udzielanej funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu - decyzją z dnia [...] marca 2017 r. odmówił przyznania skarżącemu R. W. jednorazowej pomocy finansowej z przeznaczeniem na uzyskanie ½ udziału w nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w [...], przy ul. [...]. W uzasadnieniu wydanej decyzji Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wskazał, że skarżący pozostaje w służbie stałej i nie korzystał dotychczas z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego domu. Szef ABW, powołując się na treść art. 108 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, wskazał, że funkcjonariuszowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Organ podkreślił jednocześnie, że zgodnie z treścią rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 maja 2003 r. w sprawie pomocy finansowej udzielanej funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, dokumentami poświadczającymi nabycie lokalu lub domu są w szczególności: 1) umowa albo przydział lokalu mieszkalnego lub domu ze spółdzielni mieszkaniowej, 2) umowa kupna lokalu lub domu, sporządzona w formie aktu notarialnego, albo umowa przedwstępna kupna lokalu mieszkalnego lub domu, zawarta z osobą prawną bądź fizyczną, 3) aktualny odpis z księgi wieczystej potwierdzający własność gruntu lub prawo wieczystego użytkowania oraz pozwolenie na budowę domu lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, 4) zawiadomienie o zakończeniu budowy lub pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego. Mając na względzie powyższe, Szef ABW zauważył, że z analizy akt sprawy wynika, iż wraz z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej skarżący przedstawił akt notarialny z dnia [...] grudnia 2016 r., Rep A Nr [...], dokumentujący otrzymanie przez skarżącego oraz jego małżonkę ½ udziału w domu jednorodzinnym. Organ podniósł jednak, że nabycie przedmiotowego lokalu nastąpiło nie wskutek podjęcia przez skarżącego starań mających na celu nabycie nieruchomości, lecz na skutek tzw. datio in solutum, a więc zwolnienia z długu. Organ wskazał jednocześnie, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że od samego początku, tj. od dnia zawarcia w 2007 r. z Z. N. porozumienia dotyczącego przekazania jej kwoty 120.000,00 złotych, zgodnym zamiarem stron było udzielenie pożyczki na remont domu, a nie nabycie udziału w nieruchomości. W związku z powyższym, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego stwierdził, że skarżący R. W. nie spełnił podstawowej przesłanki, wynikającej w wykładni z art. 108 ustawy o ABW oraz AW, tj. działania w celu nabycia lokalu lub domu. Organ podniósł w uzasadnieniu decyzji, iż charakter świadczenia w postaci przyznania pomocy finansowej, wskazuje, iż musi dojść do faktycznej zapłaty za mieszkanie lub dom. Według organu, funkcjonariusz musi ponieść nakłady bezpośrednio na nabycie nieruchomości, które to nabycie może zostać dofinansowane poprzez przyznanie wspomnianego świadczenia. Organ zauważył, że nie można udzielić pomocy finansowej, jeśli np. funkcjonariusz otrzymał mieszkanie lub dom w drodze darowizny (tak również: m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie /w:/ wyrok z dnia 24 maja 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 536/04, czy też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach /w:/ wyrok z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 396/10). Mając na względzie powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych, Szef ABW stwierdził, że analogiczna sytuacja zachodzi w niniejszym stanie faktycznym sprawy. Organ zauważył bowiem, że skarżący wraz z małżonką otrzymał własność ½ domu, w zamian za zwolnienie z długu pieniężnego. Organ podkreślił, że strony w zawartym porozumieniu wprost określiły przeznaczenie środków, które również - zgodnie z zamiarem stron - miały zostać zwrócone do dnia [...] listopada 2016 r., co - w ocenie Szefa ABW - świadczy o tym, że skarżący oraz jego małżonka nie ponieśli środków na nabycie lokalu. W tej sytuacji, Szef ABW wskazał, że odmienna wykładania przepisu art. 108 ustawy o ABW oraz AW prowadziłaby do interpretacji sprzecznych z jego celem, albowiem - jak podkreśla się w literaturze (vide: m.in. Przemysław Szustakiewicz, Stosunki służbowe funkcjonariuszy służb mundurowych i żołnierzy zawodowych jako sprawa administracyjna, Wydawnictwo Difin, Warszawa 2016) - pomoc finansowa na zakup lokalu jest jedną z zastępczych form realizacji prawa do lokalu osoby będącej funkcjonariuszem służb mundurowych i ma na celu pomoc funkcjonariuszowi w nabyciu lokalu w miejscu pełnienia służby (lub w miejscowości pobliskiej), tak aby zapewnić jego dyspozycyjność, a tym samym umożliwić sprawne działanie służby. W tej sytuacji, organ uznał, że nie powinno się stosować wykładni rozszerzającej wspomnianego przepisu art. 108 ustawy o ABW oraz AW, np. poprzez przyznawanie tego świadczenia również osobom, które de facto nie poniosły wydatków bezpośrednio na nabycie lokalu. W piśmie z dnia [...] maja 2017 r. skarżący wniósł do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w decyzją z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu. W uzasadnieniu odwołania strona skarżąca wyjaśniła, że przedmiotową nieruchomość (udział ½) skarżący nabył wraz z żoną na podstawie porozumienia o zwolnieniu z długu (datio in solutum - świadczenie w miejsce wykonania - art. 453 kodeksu cywilnego) teściowej skarżącego, będącej jej jedynym właścicielem. Skarżący podniósł, że wskazany dług wynikał z pożyczki w kwocie 120.000,00 złotych, jakiej wraz z żoną, skarżący udzielił teściowej skarżącego w 2007 r. Skarżący wskazał, że pożyczka miała charakter celowy, zaś środki zostały przeznaczone na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych skarżącego i jego najbliższej rodziny. Skarżący zaznaczył ponadto, że forma pożyczki była jedyną, która wówczas gwarantowała powiększenie powierzchni budynku, w którym mieszkał i mieszka skarżący wraz rodziną. Jednocześnie, skarżący wyjaśnił, że w roli inwestora formalnie mogła wystąpić tylko teściowa skarżącego, jako jedyny właściciel nieruchomości. Skarżący wymienił zakres prac remontowo-budowalnych, które zostały wykonane, celem poprawy warunków mieszkaniowych skarżącego i jego rodziny. Skarżący podniósł, iż od momentu powstania pierwotnego zobowiązania (udzielenia pożyczki) okoliczności w sprawie uległy zmianie, tj. na skutek braku spłaty długu w wymaganym terminie sposób wykonania zobowiązania musiał ulec także modyfikacji. W efekcie, skarżący wskazał, że w związku z tym zgodnym zamiarem stron ostatecznie stało się przeniesienie udziału w nieruchomości w części adekwatnej do poniesionych przeze skarżącego i żonę skarżącego nakładów finansowych, powodujących tym samym znaczący wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. W konsekwencji, jak zauważył skarżący, zwolnienie z długu nastąpiło w drodze umowy notarialnej datio in solutum z dnia [...] grudnia 2016 r. - Rep. A nr [...], na mocy której skarżący nabył wraz z żoną udział w wysokości ½ w przedmiotowej nieruchomości. Ponadto, skarżący wskazał, że z punktu widzenia celu ustanowienia przez ustawodawcę uprawnienia do uzyskania pomocy finansowej, zdefiniowanego w art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu - decydujące znaczenie ma fakt odpłatności, czyli faktycznego poniesienia przez funkcjonariusza kosztów nabycia nieruchomości. Według skarżącego, biorąc pod uwagę brzmienie art. 108 ust. 1 cyt. ustawy, rozumianego w oparciu o zasadę słuszności i sprawiedliwości, trudno jest zgodzić się z twierdzeniem organu, że warunkiem sine qua non przyznania pomocy finansowej funkcjonariuszowi jest to, aby podjął on działania "w celu nabycia lokalu lub domu" oraz "poniósł nakłady bezpośrednio na nabycie nieruchomości", jeżeli nabył on nieruchomość w drodze innej, lecz także odpłatnej czynności prawnej, np. w formie zwolnienia z długu. Skarżący uznał, że zwrot "na uzyskanie" nie przesądza o formie czynności prawnej nabycia nieruchomości, jaka upoważnia do uzyskania świadczenia. Skarżący stwierdził, że umowa kupna nieruchomości nie może więc być traktowana jako jedyna pozwalająca funkcjonariuszowi na uzyskanie pomocy finansowej, ponieważ datio in solutum bezdyskusyjnie również stanowi prawnie dopuszczalną formę odpłatnego "uzyskania" nieruchomości. Skarżący podkreślił, że odpłatność jest cechą wspólną obu tych umów, tyle, że w przypadku datio in solutum ekwiwalent pieniężny zapłaty następuje w formie zwolnienia z długu. Skarżący podniósł, że różnice między obiema rodzajami umów (zakupu i datio in solutum) mają drugorzędne znaczenie i nie powinny stanowić powodu odmowy przyznania świadczenia funkcjonariuszowi, o ile faktycznie poniósł on koszty uzyskania nieruchomości i może to udokumentować. Skarżący zaznaczył także, że nie można odmowy przyznania świadczenia opierać na pierwotnym stanie rzeczy, skoro okoliczności, jakie wystąpiły później (vide: brak spłaty zadłużenia) spowodowały konieczność zmiany sposobu wykonania zobowiązania. W związku z powyższym, skarżący uznał za krzywdzące zrównanie w kwestii możliwości uzyskania pomocy finansowej statusu funkcjonariusza, który nabył własność nieruchomości w drodze odpłatnej czynności prawnej (jaką niewątpliwie jest umowa datio in solutum) ze statusem funkcjonariusza, który ubiega się o nią z tytułu nabycia w drodze nieodpłatnej czynności prawnej (umowa darowizny). Konkludując, skarżący stwierdził, że intencją ustawodawcy wyrażoną w art. 108 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW, było ustanowienie możliwości udzielenia pomocy finansowej funkcjonariuszom, którzy nabyli własność nieruchomości w drodze odpłatnej czynności prawnej ponosząc koszty z tym związane - w przypadku skarżącego niezbędne do zaistnienia okoliczności uzasadniających nabycie nieruchomości w formie datio in solutum. Skarżący wskazał, że ostateczne rozliczenie udzielonej pożyczki poprzez zwolnienie z długu w zamian za przeniesienie udziału w nieruchomości nie tylko wyczerpuje ustawowy zapis odpłatnego nabycia nieruchomości, ale także spełnia jego cel, jakim jest zaspokojenie własnych potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza i jego rodziny i to nie tylko w sensie faktycznym, ale także formalnoprawnym. Skarżący zaznaczył tym samym, że nie jest trafne stanowisko organu, zgodnie z którym rozdziela się udzielenie pożyczki od zamiaru nabycia lokalu zaspokajającego potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza. W wyniku rozpatrzenia odwołania strony skarżącej, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, działając na podstawie art. 138 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 i 3 k.p.a. oraz art. 108 ust. 1 i 2 w związku z art. 112 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o ABW oraz AW, a także § 2 ust.1 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 maja 2003 r. w sprawie pomocy finansowej udzielanej funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu - decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. utrzymał w moc swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu. W uzasadnieniu wydanej decyzji Szef ABW, powołując się na stosowne przepisy, a także na poczynione dotychczas ustalenia faktyczne, zauważył, że w analizowanej sprawie nabycie lokalu nastąpiło nie wskutek podjęcia przez skarżącego starań mających na celu nabycie nieruchomości, lecz na skutek tzw. datio in solutum, tj. zwolnienia z długu. Organ wskazał, że od samego początku, tj. od dnia zawarcia z Z. N. porozumienia dotyczącego przekazania jej 120.000 złotych, zgodnym zamiarem stron było udzielenie pożyczki na remont domu, a nie nabycie udziału w nieruchomości. Organ podniósł, iż skarżący wraz z małżonką otrzymał własność ½ domu, w zamian za zwolnienie z długu pieniężnego. Zdaniem organu, strony w zawartym porozumieniu wprost określiły przeznaczenie środków pieniężnych, które - również zgodnie z zamiarem stron - miały zostać zwrócone do dnia [...] listopada 2016 r., a tym samym - jak uznał organ - skarżący oraz jego małżonka nie ponieśli środków bezpośrednio na nabycie domu, tylko na wykonanie remontu nieruchomości należącej do Z. N. Szef ABW uznał, iż zawarta z Z. N. umowa z dnia [...] grudnia 2016 r. przeniesienia udziału w nieruchomości w celu zwolnienia z długu (Rep A Nr [...]) nie ma charakteru [pic]czynności prawnej odpłatnej. Organ stwierdził bowiem, że czynność prawna odpłatna, to czynność prawna, na podstawie której obie strony mają uzyskać korzyść majątkową, natomiast czynność prawna nieodpłatna przyznaje korzyść tylko jednej stronie. Organ uznał, że w rozpatrywanej sprawie przysporzenie nastąpiło tylko po stronie skarżącego oraz jego małżonki, którzy uzyskali ½ udziału w nieruchomości. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego stwierdził, że poprzez sformułowanie "uzyskanie" należy rozumieć tylko te przypadki, w których osoba uprawniona nabywa lokal mieszkalny lub dom odpłatnie. Zdaniem organu, powyższe wynika wprost z literalnej treści art. 108 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW, który przewiduje "pomoc finansową na uzyskanie lokalu lub domu". W ocenie organu, inna wykładnia przepisu doprowadziłaby do zupełnego wypaczenia unormowanej w treści tego przepisu instytucji pomocy finansowej. Organ zauważył bowiem, że osoba, która nabywa prawo do lokalu mieszkalnego za "darmo", nie wymaga pomocy finansowej w jego uzyskaniu. Według organu, interpretacja, która zezwalałaby na przyznanie prawa do takiej pomocy w każdym przypadku uzyskania lokalu, przekształcałaby powyższą instytucję w prawo do swoistego odszkodowania, czy też ekwiwalentu za rezygnację z prawa ubiegania się o przyznanie lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Z tych przyczyn, zdaniem organu, pomoc finansowa musi zawsze wiązać się z faktem poniesienia przez uprawnionego wydatków lub zaciągnięciem zobowiązań finansowych, związanych bezpośrednio z uzyskaniem lokalu mieszkalnego lub domu. Szef ABW uznał, że charakter świadczenia w postaci przyznania pomocy finansowej wskazuje, iż musi dojść do faktycznej zapłaty za mieszkanie lub dom. Funkcjonariusz musi ponieść nakłady bezpośrednio na nabycie nieruchomości, które to nabycie może zostać dofinansowane poprzez przyznanie wspomnianego świadczenia. W piśmie z dnia 29 września 2017 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] sierpnia 2017 r. Wnosząc o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] marca 2017 r. w całości, strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie art. 453 kodeksu cywilnego w zw. z art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu w związku z § 2 ust. 1 i 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 maja 2003r. w sprawie pomocy finansowej udzielanej funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że uzyskanie lokalu mieszkalnego na podstawie umowy datio in solutum stanowi normatywną przesłankę wykluczającą przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego z uwagi, iż powyższa czynność nie ma charakteru czynność prawnej odpłatnej; 2) naruszenie przepisów art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. - poprzez naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego nakładającego na organ administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania zgodnie z zasadą praworządności i w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz uwzględniający słuszny interes obywateli, 3) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. - polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, co w konsekwencji spowodowało, iż organ pominął okoliczność wydatkowania środków przez funkcjonariusza na remont i rozbudowę domu, 4) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu wydanej w pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja Szefa ABW obarczona jest wadą wynikającą z błędnej kwalifikacji umowy, na podstawie której skarżący uzyskał współwłasność nieruchomości, jako czynności nieodpłatnej, a w konsekwencji przyjęcie, że uzyskał tytuł prawny za darmo. Skarżący zauważył, że organ zakwalifikował umowę przeniesienia udziału nieruchomości w celu zwolnienia się długu, jako czynność nieodpłatną, pomimo, iż przyjmuje się że umowa zawarta na podstawie art. 453 k.c. ma charakter odpłatnej umowy rozporządzającej, z uwagi na fakt, iż wierzyciel w miejsce dotychczasowego roszczenia uzyskuje inne (por. m.in. E. Gniewek /w:/ E. Gniewek, Piotr Machnikowski, Kodeks cywilny, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 842). Powołując się na brzmienie przepisu art. 453 k.c., skarżący wskazał, że w doktrynie powszechnie przyjmuje się, iż uregulowana tym przepisem umowa o świadczenie w miejsce wypełnienia ma charakter odpłatnej umowy rozporządzającej (pactum de in solutum dando). Skarżący zauważył ponadto, że przyjmuje się również, iż jest to umowa przysparzająca i kauzalna. Skarżący powołał się na komentarz do art. 453 k.c. (vide: Kodeks cywilny. Komentarz, pod redakcją prof. dr hab. Edwarda Gniewka i prof. dr hab. Piotra Machnikowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo: C.H. Beck, Warszawa 2013), w którym stwierdzono, że: "W myśl art. 354 § 1 k.c., obowiązkiem dłużnika jest wykonanie zobowiązania, zgodnie z jego treścią, przy czym sposób wykonania podlega jeszcze ocenie przy uwzględnieniu dalszych kryteriów wymienionych w tym przepisie. Oprócz wykonania zobowiązania istnieje jeszcze szereg wypadków, gdy dłużnik zaspokoi interes wierzyciela i wygasi stosunek zobowiązaniowy przez działanie, które nie pokrywa się z jego treścią. Jedną z takich sytuacji reguluje komentowany przepis. Świadczenie w miejsce wypełnienia (datio in solutum) jest umową, mocą której obie strony wyrażają zgodę na umorzenie dotąd istniejącego zobowiązania, jeśli dłużnik zamiast pierwotnie ustalonego spełni inne świadczenie. (...) Przyjmuje się, że omawiana umowa ma charakter odpłatnej umowy rozporządzającej, skoro wierzyciel w miejsce dotychczasowego roszczenia uzyskuje inne". Skarżący wskazał, że również w innym komentarzu (vide: Kodeks cywilny. Komentarz do art. 450 -1088. Tom II, pod red. prof. dr hab. Krzysztofa Pietrzykowskiego, wyd. 6, Wydawnictwo: C.H. Beck, Warszawa 2011) stwierdza się, że: "Świadczenie w miejsce wypełnienia, prowadzące do wygaśnięcia jakiegokolwiek zobowiązania (...) z zaspokojeniem wierzyciela (...) ma miejsce wówczas, gdy pomiędzy stronami zawarta zostaje ważna (por. wyr. SN z 20 marca 2003 r., III CKN 804/00, Legalis) odpłatna umowa rozporządzająca pactum de in solutum dando (...), przysparzająca i kauzalna (...). Według tej umowy dłużnik spełni świadczenie inne niż określone treścią zobowiązania - przeniesienie własności nieruchomości przez pożyczkobiorcę w celu zwolnienia się z długu wynikającego z umowy pożyczki (...). Skutkiem świadczenia w miejsce wypełnienia jest wygaśnięcie tego zobowiązania, z którego wynikał obowiązek świadczenia "zastąpionego" przez dłużnika w warunkach określonych w art. 453". Ponadto, skarżący powołał się na inną publikację (vide: M. Pyziak Szafnicka /w:/ Prawo zobowiązań - część ogólna. System Prawa Prywatnego, Tom 6, pod redakcją dr hab. Adama Olejniczaka, wyd. 1, Wydawnictwo: C.H. Beck, Warszawa 2009), w której wskazano, że świadczenie w miejsce wykonania (datio in solutum), uregulowane w art. 453 k.c., stanowi instytucję odpowiadającą ukształtowanemu już w prawie rzymskim modelowi jednego z surogatów spełnienia świadczenia, a mianowicie datio in solutum. Przy czym o rozporządzającym charakterze tej umowy można mówić wtedy, gdy nowe świadczenie polega na przeniesieniu na wierzyciela własności lub innego prawa. Niewątpliwie, jak wskazał skarżący, przysporzenie jest dokonywane przez dłużnika w zamian za zwolnienie ze zobowiązania, co skłania do oceny, że datio in solutum ma charakter odpłatny. Mając na względzie przytoczone powyżej poglądy przedstawicieli nauki, skarżący uznał, że sposób niewątpliwy uznać należy, że dokonana przez skarżącego czynność (przeniesienie własności nieruchomości w drodze datio in solutum, czyli w zamian za zwolnienie z długu pieniężnego) miała charakter ekwiwalentny i odpłatny. Skarżący stwierdził, że w przypadku spełnienia - za zgodą obu stron - innego świadczenia w miejsce pierwotnie ustalonego, zwrotowi podlega nowe świadczenie. Skarżący uznał, że w przypadku analizowanej sprawy, nowe świadczenie skutkowało uzyskaniem przez skarżącego prawa współwłasności w nieruchomości, co pozwoliło na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych skarżącego funkcjonariusza i jego rodziny. W tej sytuacji, skarżący zarzucił, iż Szef ABW pominął, iż de facto środki pieniężne przeznaczone zostały na remont domu, co pozwoliło uzyskać nowe powierzchnie mieszkalne, a tym samym zaspokoić potrzeby mieszkaniowe skarżącego i jego rodziny. Skarżący zarzucił ponadto, iż Szef ABW prowadził sporne postępowanie administracyjne wbrew zasadom nakładającym na ten organ obowiązek prowadzenia sprawy w sposób zgodny zarówno z obowiązującymi przepisami prawa, jak i w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do władzy publicznej, tj. zgodnie z przepisami art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a., w wyniku czego doszło do naruszenia przez organ podstawowych zasady prowadzenia postępowania administracyjnego. Jednocześnie, skarżący zarzucił, że organ pominął również okoliczność wydatkowania przez funkcjonariusza środków na remont i rozbudowę domu. W odpowiedzi na skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a."). W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga R. W. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] sierpnia 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] marca 2017 r. wydaną w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu - nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, wydając obie sporne decyzje, nie dopuścił się naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem - wbrew zarzutom strony skarżącej - w sposób prawidłowy wyjaśnił w uzasadnieniu wydanych decyzji, dlaczego uznał, że w przypadku skarżącego nie zachodzi przesłanka pozwalająca na przyznanie skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, a przede wszystkim jednoznacznie wykazał, iż w świetle istoty rozwiązania prawnego przewidującego wspomnianą pomoc finansową, zawartego w przepisie art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, nie można uznać, że skarżący funkcjonariusz ABW wykazał w toku postępowania, iż poniósł nakłady bezpośrednio na nabycie nieruchomości, które to nabycie w konsekwencji może zostać dofinansowane poprzez przyznanie wspomnianego świadczenia. Sąd uznał w konsekwencji, że Szef ABW - odmawiając przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy finansowej - dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisu art. 108 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW. Jednocześnie, Sąd stwierdził, że Szef ABW, wydając sporne decyzje administracyjne, nie dopuścił się również naruszenia przepisów prawa materialnego zwartych zarówno w ustawie o ABW oraz AW, jak i rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 maja 2003 r. w sprawie pomocy finansowej udzielanej funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, albowiem uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, dokonał prawidłowej wykładni normy prawnej zawartej w art. 108 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW. Tym samym, Sąd uznał, że organ, wydając zarówno zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2017 r., jak i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] marca 2017 r. - nie dopuścił się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP. W ocenie Sądu, nie można również zarzucić organowi, że odmawiając przyznania skarżącemu wspomnianej pomocy finansowej, pominął w swych rozważaniach zarówno podstawowy cel owych rozwiązań prawnych zawartych w cyt. ustawie o ABW oraz AW, jak też nie uwzględnił istoty instytucji datio in solutum, przewidzianej w art. 453 kodeksu cywilnego. Zdaniem Sądu, zarówno brak naruszenia powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, jak i właściwa ocena ustalonego stanu faktycznego, a w konsekwencji prawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego regulujących zasady przyznawania pomocy finansowej udzielanej funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, stanowią o tym, iż Szef ABW, wydając obie sporne decyzje, zasadnie nie uwzględnił wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2017 r. Na wstępie, warto zauważyć, iż podstawę prawną do przyznania funkcjonariuszowi ABW jednorazowej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu lub domu stanowi art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji, który to przepis przewiduje, że funkcjonariuszowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Jednocześnie, należy zauważyć, że zgodnie z treścią § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 maja 2003 r. w sprawie pomocy finansowej udzielanej funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, funkcjonariusz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w służbie stałej składa wniosek o przyznanie pomocy finansowej wraz z dokumentami potwierdzającymi fakt uzyskania lokalu mieszkalnego lub domu, jeżeli w dniu jego uzyskania przysługiwało mu prawo do lokalu mieszkalnego. Z kolei § 2 ust. 3 cyt. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 maja 2003 r. stanowi, że dokumentami poświadczającymi nabycie lokalu lub domu są w szczególności: 1) umowa albo przydział lokalu mieszkalnego lub domu ze spółdzielni mieszkaniowej, 2) umowa kupna lokalu lub domu, sporządzona w formie aktu notarialnego, albo umowa przedwstępna kupna lokalu mieszkalnego lub domu, zawarta z osobą prawną bądź fizyczną, 3) aktualny odpis z księgi wieczystej potwierdzający własność gruntu lub prawo wieczystego użytkowania oraz pozwolenie na budowę domu lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, 4) zawiadomienie o zakończeniu budowy lub pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego. Według Sądu, istota instytucji pomocy finansowej, którą można przyznać funkcjonariuszowi na uzyskanie lokalu lub domu, a która przewidziana została w przepisie art. 108 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW, polega na tym, iż nie obejmuje ona przypadków przyznania funkcjonariuszowi pomocy finansowej w sytuacji, kiedy funkcjonariusz otrzymuje lokal w drodze zwolnienia z długu, ponieważ w takim przypadku funkcjonariusz nie ponosi bezpośrednio wydatków na nabycie takiej nieruchomości. Należy mieć na uwadze, iż użyte przez ustawodawcę sformułowanie: "uzyskanie" oznacza - zgodnie ze słownikiem języka polskiego PWN - "otrzymanie czegoś co było przedmiotem starań". W rozpatrywanej sprawie nabycie 1/2 udziału w domu należącym do teściowej skarżącego, nie nastąpiło wskutek podjęcia przez skarżącego starań, mających na celu nabycie nieruchomości. Nabycie nieruchomości nastąpiło na skutek tzw. datio in solutum, tj. zwolnienia z długu, w którym dłużnik (teściowa skarżącego – Z. N.) spełniła w miejsce zobowiązania do spłaty kwoty pożyczki, inne świadczenie, polegające na przeniesieniu udziału we własności nieruchomości. W ocenie Sądu, otrzymanie nieruchomości na podstawie umowy datio in solutum wskazuje, iż celem przedmiotowej umowy nie było dążenie przez skarżącego do nabycia nieruchomości. Skarżący nie poniósł nakładów bezpośrednio na nabycie nieruchomości, ponieważ środki, które otrzymała jego teściowa – Z. N., na mocy udzielonej przez skarżącego i jego małżonkę umowy pożyczki, przeznaczone były na remont oraz rozbudowę nieruchomości. W związku z powyższym, skarżący otrzymał nieruchomość wskutek niespełnienia przez Z. N. pierwotnego zobowiązania, a nie wskutek przekazania środków na nabycie domu, co jest warunkiem koniecznym dla otrzymania wnioskowanego świadczenia. W tej sytuacji, uznać należy, że - wbrew sugestiom strony skarżącej - Szef ABW nie tyle kwestionował w obu swych rozstrzygnięciach faktu, iż datio in solutum, zgodnie z przyjętym w doktrynie poglądem, jest czynnością odpłatną, w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, lecz stwierdził jedynie, że w tym konkretnym przypadku, z uwagi na brak bezpośredniości świadczenia, w postaci przekazania środków pieniężnych bezpośrednio na nabycie nieruchomości, przyjąć należy, iż przekazanie tej nieruchomości nastąpiło nieodpłatnie, albowiem środki przekazane Z. N. przez skarżącego wraz z małżonką przeznaczone były faktycznie na remont i rozbudowę domu, a nie na jego nabycie. W tej sytuacji, organ zasadnie uznał, że w przypadku niniejszej sprawy, nie można było przyznać skarżącemu funkcjonariuszowi świadczenia w postaci jednorazowej pomocy finansowej. Zdaniem Sądu, organ słusznie zwrócił uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż od samego początku, tj. od dnia zawarcia przez skarżącego z Z. N. porozumienia dotyczącego przekazania jej 120.000 złotych, zgodnym zamiarem obu stron umowy było udzielenie pożyczki na remont oraz rozbudowę domu, a nie nabycie udziału w nieruchomości. Wprawdzie, skarżący wraz z małżonką otrzymał własność 1/2 domu, w zamian za zwolnienie z długu pieniężnego, niemniej istotne jest to, że w zawartym porozumieniu obie strony wprost określiły przeznaczenie środków pieniężnych, które - zgodnie z jednoznacznym zamiarem stron - miały zostać zwrócone do dnia [...] listopada 2016 r. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uznać trzeba, iż pomoc finansowa, o której mowa w art. 108 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW, musi wiązać się w każdym przypadku z faktem poniesienia przez uprawnionego wydatków lub zaciągnięciem zobowiązań finansowych (np. kredytu), związanych bezpośrednio z uzyskaniem lokalu mieszkalnego lub domu. W niniejszej sprawie, jak słusznie wskazał organ, nie doszło do poniesienia przez skarżącego funkcjonariusza wydatków bezpośrednio na uzyskanie domu, lecz środki pieniężne przeznaczone były na remont nieruchomości. Wskutek przekazania środków na remont i rozbudowę domu, skarżący wraz z małżonką nie zostali właścicielami nieruchomości. Nabycie własności nieruchomości nastąpiło dopiero wiele lat później, na skutek spełnienia innego świadczenia (w ramach umowy datio in solutum), niż to, na które przeznaczyli środki finansowe. Zdaniem Sądu, uznać należy, że z istoty unormowania wyrażonego w przepisie art. 108 ust. 1 cyt. ustawy wynika, iż pomoc finansowa na uzyskanie przez funkcjonariusza ABW lokalu mieszkalnego lub domu nie obejmuje każdego przypadku uzyskiwania prawa do lokalu, niezależnie od tytułu prawnego, a zatem - wbrew sugestiom strony skarżącej - nie znajduje uzasadnienia zastosowanie wykładni rozszerzającej tego przepisu, pozwalającej na przyznanie ww. świadczenia, również w przypadku, gdy funkcjonariusz nie ponosi wydatków bezpośrednio na nabycie nieruchomości. Ponadto, należy zauważyć, że również w dotychczasowej doktrynie przyjmuje się, iż pomoc finansowa na zakup lokalu jest jedną z zastępczych form realizacji prawa do lokalu osoby będącej funkcjonariuszem służb mundurowych i ma na celu pomoc funkcjonariuszowi w nabyciu lokalu w miejscu pełnienia służby (lub w miejscowości pobliskiej) tak, aby zapewnić jego dyspozycyjność, a tym samym umożliwić sprawne działanie służby. Otrzymanie pomocy finansowej na zakup lokalu jest substytutem prawa do otrzymania przydziału lokalu. Prawo to, co podkreśla się w literaturze, jest prawem, a nie przywilejem, albowiem aby wymagać od funkcjonariuszy formacji mundurowej dyspozycyjności, należy zapewnić im warunki, aby owa dyspozycyjność mogła być realizowana (por. m. in. P. Szustakiewicz, Stosunki służbowe funkcjonariuszy służb mundurowych i żołnierzy zawodowych jako sprawa administracyjna, Wydawnictwo Difin, Warszawa 2016). Mając powyższe na względzie, uznać należy zatem, że odmienna wykładania przepisu art. 108 ust. 1 cyt. ustawy prowadziłaby do interpretacji sprzecznych z celem instytucji pomocy finansowej. Skoro, w niniejszej sprawie skarżący wraz z rodziną, zarówno w momencie udzielenia pożyczki na remont domu, jak i w momencie przeniesienia udziału we własności nieruchomości, mieszkał na stałe w domu przy ul. [...] w [...], stwierdzić należy, że cel zawarty w treści przepisu art. 108 ust. 1 cyt. ustawy, którym jest pomoc funkcjonariuszom w uzyskaniu lokalu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, nie został w niniejszej sprawie spełniony. Ponadto, należy zauważyć, że załączony przez skarżącego do wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. akt notarialny nie dokumentował kupna domu, lecz jego nabycie wskutek datio in solutum. Nie sposób zatem przyjąć, iż skarżący przedstawił któryś z dokumentów, o których mowa w treści § 2 ust. 1 i 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 maja 2003 r. w sprawie pomocy finansowej udzielanej funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu. W konsekwencji, Sąd stwierdził, że charakter świadczenia w postaci przyznania pomocy finansowej, wskazuje, iż musi dojść do faktycznej zapłaty za mieszkanie lub dom, tzn. funkcjonariusz ABW musi ponieść nakłady bezpośrednio na uzyskanie nieruchomości. Tymczasem, skarżący, jako osoba, która nabyła współwłasność własność nieruchomości wskutek świadczenia w miejsce wykonania prowadzącego do zwolnienia z długu (datio in solutum), nie spełnia przesłanek, które warunkują przyznanie pomocy finansowej na zakup lokalu lub domu, określonej w przepisach ustawy o ABW oraz AW oraz cyt. rozporządzenia. W tej sytuacji, Sąd uznał, że Szef ABW, wydając obie sporne decyzje, nie dopuścił się - mogącego mieć jakikolwiek istotny wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie, Sąd stwierdził, iż organ administracji publicznej - odmawiając przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy finansowej - dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisów art. 108 ust. 1 i 2 w związku z art. 112 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu oraz w związku z § 2 ust.1 pkt 2 cyt. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 maja 2003 r., działając w sposób zgodny zarówno z zasadą praworządności wyrażoną w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, jak i zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego państwa i stosowanego przez nie prawa, o której mowa w art. 8 k.p.a. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.