II SA/Wa 1771/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Anna Mierzejewska, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przydziału kwatery tymczasowej – oddala skargę – Wnioskiem z dnia 26 września 2003 r. B. B. wniósł o przydział lokalu mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] Komendant Rejonowy Policji [...], na podstawie § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469), przydzielił B. B. kwaterę tymczasową nr [...] przy ul. [...] w W. Pismem z dnia 19 maja 2010 r. B. B. wniósł o stwierdzenie nieważności wymienionej wyżej decyzji i wydanie decyzji o przydziale zajmowanego lokalu jako lokalu służbowego. W uzasadnieniu podniósł, iż w 2003 r. wniósł o przydział lokalu służbowego, zaś organ – bez zgody wnioskodawcy – przydzielił kwaterę tymczasową. Zarzucił naruszenie art. 88 ust. 1 i 2 ustawy o Policji oraz przepisów rozporządzenia, na podstawie którego wydano decyzję o przydziale kwatery tymczasowej. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Komendant [...] Policji dopuścił Stowarzyszenie [...] do udziału w postępowaniu. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Komendant [...] Policji stwierdził nieważność decyzji Komendanta [...] Policji [...] z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] wskazując, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał, iż w aktach sprawy brak jest wniosku strony o przydział kwatery tymczasowej, a zgodnie z § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, przydział winien nastąpić tylko wtedy, gdy policjant złożył odpowiedni wniosek, którego wzór określał załącznik do wymienionego rozporządzenia. Organ stwierdził, że art. 61 § 1 k.p.a. nie ma charakteru normy kompetencyjnej upoważniającej do wszczęcia postępowania z urzędu. Strona wniosła o uzupełnienie decyzji z dnia [...] października 2010 r. poprzez rozpoznanie sprawy zgodnie z wnioskiem, tj. rozstrzygnięcie również o przydziale zajmowanego lokalu jako lokalu służbowego. Komendant [...] Policji postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] odmówił uzupełnienia decyzji z dnia [...] października 2010 r. Po rozpatrzeniu wniosku uczestnika postępowania – Stowarzyszenia [...], Komendant [...] Policji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] odmówił uzupełnienia własnej decyzji nr [...] z dnia [...] października 2010 r. Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawcy i uczestnika postępowania, decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], uchylił decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] października 2010 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę Komendant [...] Policji decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. o przydziale kwatery tymczasowej. W uzasadnieniu podał, że decyzja została wydana w oparciu o § 10 tego rozporządzenia. Przydział kwatery tymczasowej został zrealizowany mimo tego, że strona nie składała wniosku określonego w rozporządzeniu w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Wskazał, że wniosek strony o przydział lokalu mieszkalnego nadal oczekuje na realizację. Organ podkreślił, że chcąc zabezpieczyć potrzeby mieszkaniowe stołecznych funkcjonariuszy podjęto decyzję o przeznaczeniu części lokali w budynkach zakwaterowania zbiorowego A i B na kwatery tymczasowe. Pozwoliło to na zakwaterowanie wielu policjantów i ich rodzin w lokalach o wysokim standardzie na czas oczekiwania na przydział mieszkania z zasobów Policji. Organ stwierdził, że niezłożenie przez stronę wniosku o przydział kwatery tymczasowej nie może być uznane za rażące naruszenie przepisów wykonawczych. Komendant wskazał, że nie każde naruszenie prawa może być uznane za rażące. Odnosząc się do kwestii przydziału lokalu mieszkalnego podał, że w obrocie prawnym nadal znajduje się decyzja o przydziale kwatery tymczasowej. Zgodnie z decyzją Prezydenta [...] W. z dnia [...] lipca 2003 r. o pozwoleniu na użytkowanie, budynki A i B położone przy ul. [...] w W. przeznaczono do zamieszkania zbiorowego. Zajmowanej obecnie kwatery tymczasowej usytuowanej w budynku zakwaterowania zbiorowego nie można uznać za lokal mieszkalny. Organ nie stwierdził istnienia przesłanek nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2003 r. z powodu rażącego naruszenia prawa. W odwołaniu B. B. zarzucił błędne ustalenie stanu faktycznego oraz naruszenie art. 156 p 2 k.p.a. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że przesłanka rażącego naruszenia prawa znajduje zastosowanie dla dwóch odmiennych przypadków, gdy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji w sposób oczywisty odbiega od obiektywnie istniejącego i możliwego do zastosowania stanu prawnego albo do sytuacji, w której, w ogóle nie było podstawy prawnej wydania decyzji. Organ zaznaczył, że nie każde naruszenie prawa stanowić będzie podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Powołując się na treść § 10 ust. 2 rozporządzenia wskazał, że przydział następuje na pisemny wniosek policjanta, którego wzór stanowi załącznik nr 2 do rozporządzenia. Rozgraniczenie lokali pozostających w zasobach jednostek Policji na lokale mieszkalne i kwatery tymczasowe jest związane z przeznaczeniem danego lokalu. Kwatera tymczasowa służy zaspokajaniu tymczasowych potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji na okres pełnienia służby. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Organ stwierdził, że w sprawie brak było wniosku strony o przydział kwatery tymczasowej, jednakże uzupełnienie dokumentacji mieszkaniowej o złożenie wniosku formalnego nie stanowi rażącego naruszenia prawa, gdyż wniosek o przydział lokalu mieszkalnego jest żądaniem dalej idącym w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych policjantów. W ocenie organu, wniosek otwierający postępowanie administracyjne, w przypadku niezachowania obowiązujących wymogów formalnych, stanowi podstawę do wszczęcia postępowania wyjaśniającego, mającego ustalić, czy domniemana jego treść jest zgodna z wolą osoby, od której pochodzi. Organ rozpatrujący żądanie nie podjął czynności mających na celu uzupełnienie wniosku strony. Podkreślono jednak, że postępowanie prowadzone było na wniosek. Na ten wniosek przydzielono kwaterę tymczasową, a strona nie skorzystała z prawa odwołania się od decyzji. Organ zaznaczył, że przyznanie prawa do kwatery tymczasowej nie pozbawiło policjanta prawa do ubiegania się o przydział lokalu mieszkalnego. W ocenie Komendanta nie zostały spełnione przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. mogące skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2003 r. Z tego względu organ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. B., reprezentowany przez adwokata, wniósł, na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a., o stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] z naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik zarzucił: 1) błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez jego błędną subsumcję i wywiedzenie, że pomimo treści ówcześnie obowiązującego § 10 ust. 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, iezłożeni przez skarżącego pisemnego wniosku o przydział kwatery tymczasowej, a następnie jej przydzielenie przez Komendanta Rejonowego policji nie stanowi rażącego naruszenia prawa, 2) obrazę m.in. 156 § 2 in fine k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez organ II instancji jako podstawy prawnej do wydania skarżonej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności, w sytuacji, gdy skutek decyzji z dnia [...] listopada 2003 r. jest nieodwracalny, gdyż prawo z niej wynikające zostało już skonsumowane przez stronę. W uzasadnieniu pełnomocnik strony wskazał m. in., iż ustalenia organów winny odpowiadać prawdziwemu stanowi faktycznemu i być oparte na prawidłowych podstawach prawnych, gdyż tylko takie rozstrzygnięcia pozostające w obrocie prawnym będą w przyszłości wiązały organy Policji przy wydawaniu kolejnych decyzji, chociażby o przekształceniu lub odmowie przekształcenia kwatery tymczasowej na lokal mieszkalny zajmowany przez stronę. W ocenie pełnomocnika organy I i II instancji błędnie uznały, że brak pisemnego wniosku o przydział kwatery tymczasowej nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W ocenie pełnomocnika norma o charakterze technicznym wyrażona w § 10 ust. 2 rozporządzenia jednoznacznie określa, że kwaterę tymczasową przyznaje się na pisemny wniosek policjanta, co prowadzi a contrario do konstatacji, że brak takiego wniosku uniemożliwia przyznanie policjantowi kwatery tymczasowej. Podniesiono, że działania organów w sprawie powodują wrażenie, że szereg rozstrzygnięć o charakterze incydentalnym oraz objętym zaskarżoną decyzją odbywał się w nieznanym trybie, poza podstawami prawnymi w powołanym rozporządzeniu. W dalszej części pełnomocnik zarzucił, że organy I i II instancji nie dostrzegły w swych rozstrzygnięciach faktycznej podstawy odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, jaką jest jej nieodwracalność. Podniósł, że decyzja Komendanta Rejonowego Policji wywołała dla skarżącego skutki o charakterze nieodwracalnym, gdyż stan prawny ukształtowany tą decyzją nie może być już zmieniony późniejszym aktem prawnym. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, powołując się obszernie na dotychczasowe ustalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna i z tego względu podlegała oddaleniu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarówno zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji, jak i decyzja Komendanta [...] Policji odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2003 r. o przydziale kwatery tymczasowej odpowiadają prawu. W sprawie jest bezsporne, że B. B. wnioskiem z dnia 26 września 2003 r. wystąpił o przydział lokalu mieszkalnego. Nie jest też kwestionowane, że strona nie wystąpiła do organu z wnioskiem o przydział kwatery tymczasowej. Zarzut pełnomocnika skarżącego, co do błędu organów Policji w zakresie dokonanych ustaleń stanu faktycznego nie jest zatem trafny. Nie można również zgodzić się ze stroną, że organ popełnił błąd w subsumcji uznając, że niezłożenie wniosku o przydział kwatery tymczasowej nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu, organ dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., i trafnie stwierdził, że przepis ten nie znajdował w niniejszej sprawie zastosowania. Ocena zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności określonej decyzji, dokonywana jest na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania decyzji, której dotyczy tryb nadzorczy. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, wszczynanym w nowej sprawie, w której nie orzeka się co do istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Organ orzeka zatem w tym postępowaniu wyłącznie jako organ kasacyjny, którego zadaniem jest ustalenie, czy decyzja, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności zawiera wadę powodującą jej nieważność. W rozpoznawanej sprawie Komendant [...] Policji prawidłowo stwierdził, że nie została spełniona przesłanka w postaci rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w konsekwencji zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale kwatery tymczasowej. Przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1983 r. sygn. akt II SA 581/83 (OSNPG 1984/10 poz. 15 str. 26)). W dotychczasowym orzecznictwie sądowym oraz w poglądach doktryny przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (v. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r. III SA 422/96 - Glosa 1998 nr 10 str. 29). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa, niż stabilność ostatecznej decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r. o sygn. III SA 565/95 – Biul. Skarb. 1997/2/26 i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r. o sygn. III ARN 22/95). Oczywiście, gdy mowa o rażącym naruszeniu prawa, to wskazać należy, że może ono odnosić się zarówno do naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo stwierdził, że w niniejszej sprawie przypadek rażącego naruszenia norm prawa materialnego i procesowego nie zachodzi. Zgodnie z § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469 ze zm.), tymczasową kwaterę przydziela się policjantowi na jego pisemny wniosek. Wzór wniosku o przydział tymczasowej kwatery określa załącznik do rozporządzenia. Wobec brzmienia tego przepisu stwierdzić należy, że organ, w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. o przydziale kwatery tymczasowej, niewątpliwie uchybił przepisom prawa procesowego. W aktach sprawy brak jest bowiem, jak już wskazano wyżej, wniosku strony o przydział kwatery tymczasowej. Jednakże, uchybienie to nie może być kwalifikowane, jako rażące. Ustalenia organu w tym zakresie Sąd uznał za prawidłowe. Przede wszystkim wskazać trzeba, że strona wnioskowała do organu Policji o przydział lokalu mieszkalnego. Postępowanie, które na skutek tego wniosku zakończyło się wydaniem decyzji o przydziale kwatery tymczasowej, było więc postępowaniem wszczętym na wniosek. Nie można zatem, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, uznać, że postępowanie prowadzone było bez wniosku strony. Jednocześnie, w ocenie Sądu, nieuzasadnione jest twierdzenie pełnomocnika skarżącego, że wydając decyzję o przydziale kwatery tymczasowej w postępowaniu wszczętym tym wnioskiem organ rażąco naruszył prawo. Uchybienie organu w tym zakresie było uchybieniem procesowym, które mogło zostać uwzględnione w toku rozpatrywania sprawy w trybie zwykłym, nie zaś w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym. Strona nie wniosła odwołania od decyzji z dnia [...] listopada 2003 r. o przydziale kwatery tymczasowej, wobec czego decyzja ta stała się decyzją ostateczną. Zasada ogólna trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażona w art. 16 k.p.a., ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Tym samym, uchybienie przepisowi art. 9 k.p.a., poprzez niedopełnienie obowiązku udzielenia stronie informacji faktycznej i prawnej dotyczącej rzeczywistych możliwości organu w zakresie dysponowania określonymi lokalami, w kontekście potrzeby zabezpieczenia potrzeby mieszkaniowej funkcjonariusza, nie może być zdaniem Sądu kwalifikowane w niniejszej sprawie jako rażące naruszenie prawa. Rażące naruszenie prawa występuje wówczas, gdy w jego wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, czy też niemożliwości akceptacji zaskarżonego orzeczenia jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Sytuacja taka nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Wskazania wymaga nadto, że przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) w rozdziale "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" stanowią o przydziale lokalu mieszkalnego, ale także o przydziale tymczasowej kwatery. Niezależnie zatem od tego, że w sprawie zakończonej decyzją o przydziale kwatery tymczasowej, strona wnosiła o przydział lokalu mieszkalnego, nie można uznać, że brak było podstaw do wydania tej decyzji. W dacie jej wydania obowiązywały bowiem przepisy prawa stanowiące podstawę do rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Za nietrafny i niezrozumiały, w okolicznościach sprawy, Sąd uznał zarzut pełnomocnika skarżącego dotyczący naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Powołany przepis stanowi bowiem o przesłankach, których wystąpienie powoduje, że nie stwierdza się nieważności decyzji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, rozstrzygnięcia organów są prawidłowe, a postępowanie, w którym wydana została zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego względu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.