II SA/Wa 1774/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Jacek Fronczyk, Adam Lipiński (spr.), Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Z. A. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia dodatku za znajomość języka obcego oddala skargę. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2012 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kpa, utrzymał w mocy swój poprzedzający rozkaz personalny z dnia [...] maja 2012 r., wydany na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 Kpa oraz § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażeń funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2012 r., poz. 433), dotyczący stwierdzenia wygaśnięcia rozkazów personalnych nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. i nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., przyznających funkcjonariuszowi – Z. A. dodatki za znajomość języków [...] i [...]. W uzasadnieniu rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2012 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wskazał, co następuje: Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] maja 2011 r., Dyrektor Biura Kadr ABW, z upoważnienia Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy ABW (Dz. U. Nr 172, poz. 1408, ze zm.) przyznał Z. A. z dniem [...] stycznia 2010 r. dodatek za znajomość [...], w wysokości 20% najniższego uposażenia, płatny bezterminowo. Następnie rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., Dyrektor Biura Kadr ABW, z upoważnienia Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy ABW przyznał Z. A. z dniem [...] września 2011 r. dodatek za znajomość [...], w wysokości 20% najniższego uposażenia, płatny bezterminowo. W dniu 5 maja 2012 r. weszło w życie rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. (Dz. U. z 20 kwietnia 2012 r., poz. 433), które zmieniło przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Zgodnie z treścią § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia prawo do dodatku za znajomość języka obcego, przyznane na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów, wygasa z dniem wejścia w życie przedmiotowego rozporządzenia, natomiast w świetle § 2 ust. 2 na Szefie ABW ciąży obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia dotychczasowych decyzji o przyznaniu dodatku za znajomość języka obcego, poprzez wydanie stosowych decyzji administracyjnych, w formie rozkazów personalnych. Wobec przedstawionego stanu prawnego Szef ABW stwierdził, iż został zobligowany do wykonania woli normodawcy, wynikającej z treści § 2 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego. Polemizując z zarzutami odwoławczymi Z. A., organ wskazał, iż zarzut niezgodności przepisów rozporządzenia zmieniającego z Konstytucją RP jest zdaniem organu, niezasadny bowiem, oceny zgodności przepisów prawa z Konstytucją może dokonać jedynie Trybunał Konstytucyjny, a przepisy powyższego rozporządzenia dotąd nie stały się przedmiotem oceny tego organu. Natomiast organy państwa zobligowane są do stosowania prawa, którego granice wyznaczają przepisy aktów normatywnych, do których należą także rozporządzenia. Zarzut niezgodności rozporządzenia z postanowieniami ustawy z dnia 24 maja 2002 roku o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010r. Nr 29, poz. 154 ze zm.) nie jest podstawą dla Szefa ABW do niezastosowania się do przedmiotowego rozporządzenia i nie wydania stosownych rozkazów personalnych. Z. A. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go rozkazu Szefa ABW. W uzasadnieniu skargi oraz w dodatkowym piśmie procesowym z dnia 22 maja 2013 r. zaskarżonym rozkazom zarzucił: naruszenie art. 107 Kpa poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i art. 162 § 1 Kpa poprzez brak wykazania interesu społecznego w wygaśnięciu przedmiotowych rozkazów przyznających dodatek. Podniósł także wobec rozporządzenia zmieniającego, zarzut braku "przyzwoitej legislacji", wskazując w tym zakresie na zasadę niedziałania prawa wstecz, zasadę trwałości decyzji administracyjnej i ochronę praw nabytych (art. 2 Konstytucji RP oraz art. 16 i 162 Kpa) oraz brak w rozporządzeniu zmieniającym z dnia 16 kwietnia 2012 r. przepisów intertemporalnych. W ocenie skarżącego przedmiotowe rozporządzenie zmieniające narusza również treść art. 119 ust. 2 i art. 118 w kontekście art. 115 ustawy pragmatycznej. Zdaniem skarżącego, z uwagi na powyższe uchybienia, zaskarżone rozkazy powinny zostać uchylone, albowiem rozporządzenie stanowiące podstawę do ich wydania narusza prawo i pozostaje w kolizji z Konstytucją RP. W odpowiedzi na skargę Szef ABW wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu. Polemizując z zarzutami skargi w kontekście naruszenia Konstytucji RP, wskazał, między innymi, iż o powstaniu prawa chronionego decyduje konstrukcja prawna sposobu powstania danego uprawnienia a nie subiektywne przekonanie adresatów tego uprawnienia. Podkreślił, iż prawo do dodatku za znajomość języka obcego nigdy nie było prawem powszechnym. Przyznał, iż nowelizacja rozporządzenia opiera się na założeniu obecnej, powszechnej znajomości języków obcych, co przy poprzedniej regulacji prawnej generowało obciążenia budżetu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga nie jest zasadna. Posiadane przez skarżącego uprawnienia do dodatków za znajomość języków obcych, potwierdzone rozkazami personalnymi nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. i nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., wynikały wprost z brzmienia rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy ABW – porównaj § 4 pkt 2, § 6 oraz 7. Powyższe przepisy wraz z przepisem intertemporalnym (§ 10 rozporządzenia) stanowiły jedyną podstawę do uzyskania przez funkcjonariusza dodatku za znajomość jednego lub więcej języków obcych. Powyższe rozporządzenie wydane zostało na podstawie art. 119 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 roku o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu. Uchyliło ono poprzednio obowiązujące rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 listopada 2001 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Urzędu Ochrony Państwa (które zostało do tego czasu zachowane w mocy, na podstawie art. 232 ustawy o ABW oraz AW). W art. 119 ustawy o ABW oraz AW uregulowano z nazwy dodatek za stopień oraz dodatek służbowy (ust. 1 pkt 1 i 2 omawianego przepisu), natomiast w ust. 1 pkt 3 wskazano na możliwość przyznania funkcjonariuszowi innych, niezdefiniowanych z nazwy dodatków, przy czym w ust. 3 ustawodawca przyznał Prezesowi Rady Ministrów w drodze rozporządzenia określenie wysokości dodatków, zasad ich przyznawania, obniżania, wypłaty w tym także do dodatków niezdefiniowanych (wskazanych w ust. 1 pkt 3). Analiza powyższego przepisu pragmatycznego wskazuje, iż dodatek za znajomość języków obcych mieści się w grupie dodatków niezdefiniowanych w ustawie, których ustanowienie wraz z zasadami ich przyznawania, obniżania i wypłaty leży wyłącznie w kompetencjach Prezesa Rady Ministrów. Zatem źródłem prawa dla tego dodatku nie jest wprost ustawa pragmatyczna, jak to jest np. z dodatkiem za stopień, ale jedynie wydane na mocy art. 119 ust. 3 tej ustawy rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów. Postrzegając ten dodatek w kategorii uprawnień nabytych, należy uprawnienia te odnieść do kategorii (wagi) aktu prawnego tworzącego dane uprawnienie. W niniejszym przypadku dodatek ten został wprowadzony do systemu prawnego nie mocą ustawy ale wydanego na jej podstawie rozporządzenia. Nadto w delegacji ustawowej do jego wydania przyznano Prezesowi Rady Ministrów wszelkie prawa do kreowania dodatków wynikających ze szczególnych potrzeb – czyni bliżej nie nazwanych dodatków określonych w art. 119 w ust. 1 pkt 3 ustawy pragmatycznej. Nie bez znaczenia dla oceny prawidłowości kwestionowanego przez skarżącego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. zmieniającego przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego jest przyznana ustawowo Prezesowi możliwość swobodnej kreacji dodatków. Zatem organ ten posiada zarówno prawo do tworzenia jak i likwidacji w tym wygaszania danego dodatku. Prawo do przedmiotowego dodatku jest uzależnione od woli prawotwórczej Prezesa Rady Ministrów. Zawarty w tym rozporządzeniu zapis o wygaśnięciu prawa do tego dodatku z chwilą wejścia w życie rozporządzenia, z zachowaniem bardzo krótkiego – 14 dniowego okresu vacatio legis, wynika z przyznania organowi prawotwórczemu, przez ustawę, wszelkich kompetencji, co do kreowania przedmiotowego dodatku. Skoro takie uprawnienie wynika wprost z treści przepisu ustawy pragmatycznej, nie można postawić wobec powyższego rozporządzenia zmieniającego zasadnego zarzutu naruszenia delegacji ustawowej. Z tych względów w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie jest trafne żądanie skargi, co do odmowy zastosowania rozporządzenia zmieniającego z dnia 16 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się w niniejszej sprawie także potrzeby zwracania się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, co do legalności wspomnianego rozporządzenia zmieniającego. Zastosowanie przez organ w zaskarżonym i utrzymanym nim w mocy rozkazie personalnym konstrukcji wygaśnięcia dodatku za znajomość języka obcego wynika wprost z treści § 2 rozporządzenia zmieniającego, stąd też organ mógł dodatkowo przywołać tu art. 162 § 1 pkt 1 Kpa, jakkolwiek, wobec stanowczej treści § 2 rozporządzenia i praw nadanych przez ustawodawcę Prezesowi Rady Ministrów, co do kreowania dodatków do uposażenia funkcjonariuszy ABW (porównaj art. 119 ustawy pragmatycznej), przywołanie przez organ w rozkazie art. 162 § 1 pkt 1 Kpa nie jest tu niezbędne. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się aby zaskarżony rozkaz personalny Szefa ABW jak i utrzymany nim w mocy rozkaz poprzedzający wydane zostały z naruszeniem prawa, skutkującym ich uchyleniem bądź stwierdzeniem nieważności i dlatego, działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.