II SA/Wa 1774/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj Sędziowie WSA Anna Mierzejewska Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi D. M. na orzeczenie dyscyplinarne Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia dyscyplinarnego 1) uchyla zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Policji orzeczeniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], którym to orzeczeniem wymierzono [...]. D.M. karę dyscyplinarną nagany. Jako materialnoprawną podstawę orzeczenia organ podał art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.). Organ wskazał, iż D.M. został obwiniony o to, że w dniu [...] kwietnia 2013 r., będąc Zastępcą Naczelnika [...] Komendy Wojewódzkiej Policji [...], odmówił wykonania polecenia służbowego swojego bezpośredniego przełożonego - Naczelnika Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji [...] - przekazanego mu ustnie przez pracownika Wydziału - dotyczącego nadania biegu pismom wysyłanym z tej komórki organizacyjnej oraz dekretacji do realizacji podległym funkcjonariuszom i pracownikom pism wpływających, o czym poinformował przełożonego telefonicznie w obecności swoich podwładnych, tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji. Dokonując oceny zachowania policjanta organ uznał, że nosi ono znamię zawinionego działania. Wskazał, że stosownie do art. 132 ustawy o Policji, policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego, polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej przy czym naruszenie dyscypliny służbowej stanowi czyn policjanta, polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów. Stosownie zaś do art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, naruszeniem dyscypliny służbowej jest w szczególności odmowa wykonania albo niewykonanie rozkazu lub polecenia przełożonego. Obowiązek wykonania polecenie służbowego jest obowiązkiem funkcjonariusza, a jego niewykonanie jest kwalifikowane jako czyn stanowiący przewinienie określone w art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji. W konkluzji organ uznał D.M. winnym popełnienia zarzucanego mu czynu i wymierzył mu karę dyscyplinarną nagany. Komendant Główny Policji, uwzględniając charakter popełnionego przez D.M. przewinienia dyscyplinarnego, uznał, że wymierzona mu kara dyscyplinarna jest adekwatna do stopnia zawinienia. Wskazał, że zgodnie z art. 134a ustawy o Policji, kara nagany oznacza wytknięcie ukaranemu niewłaściwego postępowania i jest najłagodniejszą karą z wymienionych w katalogu kar dyscyplinarnych. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi D.M. do tutejszego Sądu. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz orzeczenia je poprzedzającego i zasądzenie kosztów postępowania, skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, poprzez przyjęcie, że dopuścił się naruszenia tego przepisu. Skarżący podniósł, że polecenie służbowe, dotyczące nadania biegu pismom oraz dekretacji pism wpływających do realizacji, zostało przekazane mu ustnie przez sekretarkę Wydziału. Wskazał, że z art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji nie wynika możliwość wydawania poleceń służbowych za pośrednictwem osób trzecich, w szczególności, że z § 11 ust. 1 zarządzenia nr 21 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 maja 1993 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji, wynika, że na przełożonym, kierującym komórką organizacyjną, spoczywa powinność wydawania poleceń w taki sposób, aby każdy policjant otrzymywał polecenia wyłącznie od bezpośredniego przełożonego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Odpowiedzialność dyscyplinarna policjantów uregulowana została w rozdziale 10 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (tekst. jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.). Natomiast szczegółowy tryb przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego zawarty został w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2003 r. w sprawie szczegółowego trybu wykonywania czynności związanych z postępowaniem dyscyplinarnym w stosunku do policjantów (Dz. U. Nr 198, poz. 1933). Zgodnie z art. 134i ustawy o Policji, jeżeli zachodzi uzasadnione przypuszczenie popełnienia przez policjanta przewinienia dyscyplinarnego przełożony dyscyplinarny wszczyna postępowanie dyscyplinarne. Prowadzący postępowanie rzecznik dyscyplinarny zbiera materiał dowodowy podejmuje czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy. W szczególności przesłuchuje świadków, obwinionego, przyjmuje od niego wyjaśnienia, dokonuje oględzin. Z czynności tych sporządza protokoły. Rzecznik dyscyplinarny może także zlecić przeprowadzenie odpowiednich badań (art. 135e ustawy). Postępowanie dyscyplinarne ma miedzy innymi na celu ustalenie, czy zachodzą okoliczności uzasadniające odpowiedzialność dyscyplinarną policjanta, wszechstronne wyjaśnienie okoliczności i przyczyn popełnienia przewinienia lub naruszenia dyscypliny służbowej, którą stanowić może czyn policjanta popełniony w czasie służby lub podczas wykonywania zadań albo czynności służbowych, polegający na zawinionym niewykonaniu obowiązków wynikających z ustawy, przepisów wykonawczych lub rozkazów i poleceń wydawanych przez uprawnionych przełożonych na podstawie tych przepisów. W niniejszej sprawie organy dyscyplinarne uznały D.M. winnym popełnienia czynu naruszenia dyscypliny służbowej, kwalifikując czyn obwinionego, jako odmowę wykonania polecenia przełożonego. Stosownie do art. 132 ustawy o Policji, policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej (ust. 1). Naruszenie dyscypliny służbowej stanowi czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów (ust. 2). Artykuł 132 ust. 3 powołanej ustawy o Policji wskazuje, że naruszeniem dyscypliny służbowej jest w szczególności: 1) odmowa wykonania lub niewykonania rozkazu lub polecenia przełożonego, 2) zaniechanie czynności służbowych albo wykonanie jej w sposób nieprawidłowy, 3) niedopełnienie obowiązków służbowych albo przekroczenia uprawnień określonych w przepisach prawa. Zgodnie z art. 134 ustawy o Policji, karami dyscyplinarnymi są: 1) nagana, 2) zakaz opuszczania wyznaczonego miejsca przebywania, 3) ostrzeżenie o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku, 4) wyznaczenie na niższe stanowisko służbowe, 5) obniżenie stopnia, 6) wydalenie ze służby. Stosownie zaś do treści art. 134h ustawy, wymierzona kara powinna być współmierna do popełnionego przewinienia dyscyplinarnego i stopnia zawinienia, w szczególności powinna uwzględniać okoliczności popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, jego skutki, w tym następstwa dla służby, rodzaj i stopień naruszenia ciążących na obwinionym obowiązków, pobudki działania, zachowanie obwinionego przed popełnieniem przewinienia dyscyplinarnego i po jego popełnieniu oraz dotychczasowy przebieg służby. Na zaostrzenie wymiaru kary wpływają okoliczności popełnienia przewinienia dyscyplinarnego wskazane w art. 134h ust. 2 ustawy. Przewinienie dyscyplinarne jest zawinione wtedy, gdy policjant: 1) ma zamiar jego popełnienia, to jest chce je popełnić albo przewidując możliwość jego popełnienia, na to się godzi, 2) nie mając zamiaru jego popełnienia, popełnia je jednak na skutek niezachowania ostrożności wymaganej w danych okolicznościach, mimo że możliwość taką przewidywał albo mógł i powinien przewidzieć (art. 132a). Przełożony dyscyplinarny i rzecznik dyscyplinarny są obowiązani badać oraz uwzględniać okoliczności przemawiające zarówno na korzyść, jak i na niekorzyść obwinionego (art. 135g ust. 1 ustawy). Przedstawiona gradacja kar jest swego rodzaju stopniowaniem środków, jakie mogą być zastosowane w konkretnej sprawie. Ustawodawca nie określił jednak, jakiemu przewinieniu służbowemu odpowiada każdy z nich. Pozostawił to do uznania właściwego organu. Kontrola uznaniowości w tym zakresie sprowadza się w istocie do oceny, czy organ badał sprawę w zakresie dyrektyw ustawowych, jak również czy zebrał i rozważył cały materiał dowodowy oraz czy uwzględnił dotychczasowy przebieg służby funkcjonariusza. Innymi słowy, organ służbowy, podejmując decyzję o doborze jednej ze wskazanych przez ustawę kar dyscyplinarnych, powinien wziąć pod uwagę takie okoliczności, jak rodzaj naruszonych obowiązków (obowiązki służbowe sensu stricto, reguły postępowania wyznaczone pojęciem godności i powagi służby, reguły wykonywania zawodu określone normami zawodowej sztuki i etyki), stopień ich naruszenia, stopień zagrożenia dla interesu służby spowodowany naruszeniem obowiązków służbowych, dotychczasowy przebieg służby (stosunek do obowiązków), jak również element subiektywny, jakim jest stopień winy funkcjonariusza (wina umyślna w zamiarze bezpośrednim lub ewentualnym, wina nieumyślna w postaci nieostrożności - lekkomyślności). Wymiar kary powinien uwzględniać dyrektywy jej nakładania oraz okoliczności przemawiające zarówno na korzyść, jak i na niekorzyść obwinionego. W ocenie Sądu, w przedmiotowym postępowaniu dyscyplinarnym należało zbadać, czy zgromadzony w tym postępowaniu materiał dowodowy stanowi dostatecznie umotywowaną podstawę do ewentualnego wymierzenia funkcjonariuszowi kary dyscyplinarnej. A więc, czy materiał dowodowy obejmuje całokształt okoliczności, mających znaczenie dla sprawy i czy podjęto wszelkie czynności w celu wyjaśnienia zdarzenia, będącego przedmiotem postępowania dyscyplinarnego. Wszystkie uzyskane środki dowodowe podlegają, swobodnej ocenie dowodów. Swoboda nie oznacza jednakże dowolności. Organ wymierzając karę dyscyplinarną działa w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być jednak dowolny. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zebranego w sposób wyczerpujący (art. 77 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku koniecznego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). Zgodnie z art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, naruszeniem dyscypliny służbowej jest odmowa wykonania albo niewykonalnie rozkazu lub polecenia przełożonego. Policja, jako umundurowana i uzbrojona formacja opiera się na strukturze hierarchicznej, której istotą jest relacja przełożony - podwładny. Kwestię tę reguluje zarządzenie nr 21/93 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 maja 1993 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji. W ocenie Sądu, w świetle powyższych uregulowań, osoby trzecie (postronne), nie mogą być ogniwem w przekazywaniu rozkazów. Należy również podkreślić, że organ, prowadząc postępowanie w sprawie, nie ustalił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego. Nie zbadał bowiem, czy takie sytuacje (przekazywanie poleceń służbowych przez osoby trzecie) są notorią – czy często się zdarza, że prowadzi to do nieprawidłowego rozdzielenia zadań. Organ nie ocenił też, czy bezpośredni przełożony D.M. (Naczelnik Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji [...]) rzeczywiście nie mógł wykonywać swoich obowiązków osobiście oraz jakie są relacje pomiędzy przełożonym a podwładnym (Naczelnikiem Wydziału, a jego Zastępcą). Organ nie ustalił, dlaczego polecenie nie zostało przekazane podwładnemu osobiście przez przełożonego oraz jakie były rzeczywiste powody odmowy wykonania przez skarżącego przekazanego mu przez osobę trzecią polecenia służbowego. Reasumując, przeprowadzone przez organ postępowanie nie zawiera pełnego i wyczerpującego materiału dowodowego. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą zobowiązane do zbadania całokształtu sprawy przy uwzględnieniu wskazówek, zawartych w niniejszym uzasadnieniu oraz do szczegółowego umotywowania podjętych działań. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonalności zaskarżonego orzeczenia orzeczono na podstawie art. 152 wskazanej ustawy.