II SA/Wa 1775/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Janusz Walawski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 maja 2017 r. sprawy ze skargi Zakładu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr rej. [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Okręgowy Inspektor Pracy w W., na podstawie art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599 z późn. zm.), w dniu [...] sierpnia 2016 r. wydał postanowienie nr rej [...], którym utrzymał w mocy postanowienie poprzedzające z dnia [...] lipca 2016 r. o nałożeniu na Zakład [...]"[...]" Sp. z. o.o. (zwanej dalej spółką lub stroną skarżącą) grzywny w celu przymuszenia w kwocie 8 000 zł. Organ w uzasadnieniu postanowienia przedstawił stan faktyczny sprawy i stwierdził, że Spółka nie wykonała w pełni obowiązków określonych w decyzji nakazu z dnia [...] września 2015 r. nr[...], a tym samym obowiązków zawartych w upomnieniu z dnia [...] stycznia 2016 nr [...]. Natomiast w myśl art. 94 pkt 5 Kodeksu pracy, terminowe i prawidłowe wypłacanie pracownikom wynagrodzenia jest jednym z podstawowych obowiązków pracodawcy, realizowanych zgodnie z art. 85 i art. 86 Kodeksu pracy. Dalej organ wyjaśnił, że zastosowany środek egzekucyjny ma na celu skłonienie spółki do określonego zachowania się, tj. do realizacji obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym. Spółka może uniknąć uiszczenia nałożonej grzywny w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] sierpnia 2016 r. podnoszą, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w warunkach naruszenia następujących przepisów : 1. art. 23 w zw. z art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez uznanie przez organ, iż istniały przesłanki do nałożenia grzywny w dopuszczalnym wymiarze i zastosowanie uciążliwego środka przymusu znacznie ponad zakres niezbędny, 2. art. 6 § 1 ww. ustawy, poprzez błędne przyjęcie przez organ, iż doszło do uchylania się od wykonania obowiązku w sytuacji gdy jego niewykonanie wynikało z obiektywnych i uzasadnionych powodów, 3. art. 15 § 1 ww. ustawy, poprzez błędne uznanie, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego było konieczne i zasadne, 4. art. 107 § 1 i 3 w zw. art. 144 Kpa w zw. z art. 18 powoływanej ustawy, poprzez brak dostatecznego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, 5. art. 77 w zw. z art. 80 Kpa w zw. z art. 18 powoływanej ustawy, poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. Podnosząc powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. Okręgowy Inspektor Pracy w W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) - zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanową inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli jest postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] sierpnia 2016 r. o nałożeniu na Spółkę grzywny w celu przymuszenia w wysokości 8.000 zł z powodu uchylania się strony skarżącej od wykonania obowiązku płatniczego określonego w decyzji tego organu z dnia [...] września 2015 r. (nakaz nr [...] w sprawie wypłacenia 18 pracownikom należnej nagrody jubileuszowej za 2013 r.). W rozumieniu art. 7 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599, z późn. zm.) - zwanej dalej "u.p.e.a.", organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie. Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Stosownie do treści art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Po myśli art. 121 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4 (§ 1). Z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł (§ 2). Grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 200.000 zł (§ 3). Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa (§ 4). Wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych (§ 5). Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 1 u.p.e.a.). Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze (art. 122 § 2 u.p.e.a.). Zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 3 u.p.e.a.). Nałożone grzywny w celu przymuszenia, nieuiszczone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych, określonym w cytowanej ustawie (art. 124 § 1 u.p.e.a.). W razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Na postanowienie o odmowie umorzenia grzywny służy zażalenie (art. 125 § 2 u.p.e.a.). Na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia (art. 126 u.p.e.a.). Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że celem postępowania egzekucyjnego jest niewątpliwie doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Stosowanie egzekucji administracyjnej ma miejsce wówczas, gdy nałożono na zobowiązanego określone obowiązki, a zobowiązany tych obowiązków nie wykonuje dobrowolnie. Obowiązek doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym obciąża organ egzekucyjny. Powszechnie akceptowany jest w orzecznictwie pogląd, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1169/09, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 235/09, wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1642/06, dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Aby zatem środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając przedmiotową grzywnę organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań (por. wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1822/10 – Lex nr 1152062 i z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 813/11 - Lex nr 1252196). W rozpoznawanej sprawie okolicznością niekwestionowaną przez strony postępowania jest fakt, że ostateczną decyzją z dnia [...] września 2015 r. Okręgowy Inspektor Pracy nałożył na skarżącego obowiązek o charakterze płatniczym na rzecz zatrudnionych przez niego pracowników, który do dnia rozprawy nie został wykonany. Wbrew stanowisku skarżącego zawartego w skardze organ zasadnie wszczął postępowanie egzekucyjne, które zostało zakończone zaskarżonym postanowieniem. Orzeczona zaskarżonym postanowieniem grzywna w celu przymuszenia została nałożona, aby wyegzekwować wymagalny obowiązek. Z przywołanych na wstępie rozważań przepisów wynika, że grzywna w takim wypadku może być nałożona jednorazowo i co istotne nie może przekroczyć kwoty 10.000 zł. Określenie przez ustawodawcę wyłącznie górnej granicy wysokości grzywny w celu przymuszenia nie oznacza jednak całkowitej dowolności ze strony organów egzekucyjnych w miarkowaniu jej wysokości. Jakkolwiek grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w rezultacie przymusić zobowiązanego do wykonania obowiązku, niemniej jednak jej wysokość nie może być oderwana od realiów konkretnej sprawy i traktowana jako sankcja karna za uchylanie się od wykonania obowiązku (skoro zastosowany środek z jednej strony ma zapewnić efektywność a z drugiej być jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego). W piśmiennictwie przedmiotu, podkreśla się, że wysokość grzywny zależy każdorazowo od uznania organu, który przy jej wymiarze zawsze winien baczyć, aby ten środek spełnił w danej sytuacji swoją rolę, ale także przy ustalaniu wysokości grzywny należy ocenić sytuację materialną osoby, której ją się wymierza, w tym jej indywidualne cechy, zachowanie się i następstwa takiego, a nie innego postępowania tej osoby. Nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadę niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Wynika z niej obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony (por. W. Ławczyn (w:) red. R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 121). W tej sprawie bezspornym jest, że organ egzekucyjny zanim wymierzył kwestionowaną grzywnę w wysokości 8.000 zł, przeanalizował sytuację dochodową strony skarżącej i jej możliwości płatnicze. W tym stanie rzeczy zarzut nadmiernej uciążliwości zastosowanego środka egzekucyjnego jest wadliwy zwłaszcza, gdy weźmie się pod uwagę górną, dopuszczalną wysokość grzywny, jaką mógł zastosować organ oraz fakt, że skarżący może uwolnić się od grzywny, jeśli tylko w całości wypłaci pracownikom należną nagrodę jubileuszową za 2013 r., objętą nakazem z dnia [...] listopada 2015 r. W przekonaniu sądu przy ustalaniu wysokości grzywny organ egzekucyjny nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz zasad racjonalnego działania i niezbędności, zaś w podjętym rozstrzygnięciu prawidłowo wyjaśnił zasadność przesłanek, jakimi kierował się nakładając grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Nałożona grzywna w wysokości 8.000 zł, co raz jeszcze trzeba podkreślić powinna zdyscyplinować i ostatecznie zmusić spółkę do wykonania obowiązku. Strona skarżąca winna zdawać sobie sprawę z tego, na co zasadnie wskazał organ, że wypłacanie przez pracodawcę terminowo i prawidłowo świadczeń pieniężnych pracownikom jest jednym z jego podstawowych obowiązków, o czym przesądza treść art. 94 pkt 5 Kodeksu pracy. Podkreślić należy, że zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Z powyższych względów podniesione w skardze zarzuty nie mogły zostać uwzględnione, gdyż organ wydając zaskarżone postanowienie nie naruszył wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego i procesowego, a swoje rozstrzygnięcie prawidłowo i wyczerpująco uzasadnił. W tym stanie rzeczy Sąd, nie stwierdziwszy jakichkolwiek podstaw do usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.