II SA/Wa 1779/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Ewa Pisula - Dąbrowska, WSA Sławomir Fularski, Protokolant Łukasz Bazyluk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2009 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] października 2008 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu odwołania J. F. od decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w L. nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. w przedmiocie zwolnienia kwatery, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, powołując się na akta postępowania administracyjnego, stwierdził, że decyzja Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w L. nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r., o której stwierdzenie nieważności wniósł skarżący, została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w L. nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. Jak dalej wskazał organ, również ta ostatnia decyzja była przedmiotem wniosku J. F. o stwierdzenie jej nieważności. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej odmówił stwierdzenia jej nieważności, a w dniu [...] października 2005 r. Minister Obrony Narodowej utrzymał ją w mocy. Następnie organ wyjaśnił, że jeżeli od decyzji I instancji zostało wniesione odwołanie, a po jego rozpoznaniu organ II instancji wydał rozstrzygnięcie w postępowaniu odwoławczym, to w tej sytuacji niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania w trybie stwierdzenia nieważności jedynie w zakresie decyzji pierwszoinstancyjnej, ponieważ postępowanie tego rodzaju z zasady musi obejmować obie decyzje jako przedmiotowo tożsame. Przekładając powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, organ stwierdził, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w L. nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. z istoty swej musiało obejmować także kontrolę decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w L. nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r., a tylko ta ostatnia decyzja jest, jako decyzja ostateczna, decyzją rozstrzygającą o bycie prawnym decyzji organu I instancji. W konsekwencji, jak podkreślił Minister Obrony Narodowej, nie było możliwe stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji bez wzruszenia decyzji utrzymującej ją w mocy, tj. decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego WAM z dnia [...] stycznia 2004 r. Organ uznał zatem, że w sprawie brak było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w L. nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r., ponieważ nie zachodziły przesłanki formalnoprawne do jego wszczęcia, a zatem zasadnie organ I instancji odmówił wszczęcia tego postępowania w oparciu o art. 157 § 3 k.p.a. W końcowej części uzasadnienia organ odwoławczy zaznaczył, że jego stanowisko jest zgodne z wydanym wyrokiem Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 952/07, którym uchylono uprzednio wydaną w tej sprawie decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2007 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w L. nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. Decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] października 2008 r. stała się przedmiotem skargi J. F. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący zwrócił się o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 2008 r. J. F. zaskarżonej decyzji zarzucił wydanie jej bez rozpoznania argumentów podniesionych w odwołaniu, a mianowicie - po pierwsze - pominięcie przez organ, jako dowodu w sprawie, decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. stwierdzającej nieważność decyzji Szefa Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo - Budowlanego w L. nr [...] z dnia [...] października 1990 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej w formie bezzwrotnej - po drugie - niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. Nr 19, poz. 121 ze zm.), który to przepis w sytuacji przyznanej pomocy finansowej na remont kapitalny mieszkania nie mógł stanowić podstawy decyzji z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...], a - po trzecie - wydanie w postępowaniu wszczętym wnioskiem skarżącego o uzupełnienie udzielonej pomocy finansowej przez trzy różne organy trzech negatywnych rozstrzygnięć o sprzecznych ze sobą uzasadnieniach prawnych. W ramach pierwszego, wg skarżącego, podstawowego zarzutu, J. F. podniósł, że prawomocna decyzja Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 2004 r. stwierdzająca nieważność decyzji z dnia [...] października 1990 r., w sprawie przyznania pomocy finansowej w formie bezzwrotnej, przesądza o konieczności ponownego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] istopada 2003 r. W odniesieniu do drugiego zarzutu stwierdził, że przyjęta przez organ podstawa prawna wydanej w dniu [...] listopada 2003 r. decyzji była niedopuszczalna z uwagi na treść art. 29 ust. 1 tej ustawy, który to przepis wyraźnie określał, że osobnej kwatery stałej nie przydziela się osobie uprawnionej, która skorzystała z pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego przewidzianego w art. 28 ust. 1 ustawy. Natomiast uzasadniając trzeci z postawionych zarzutów, skarżący stwierdził, że w dniu 31 marca 2004 r., tj. przed wydaniem przez Prezesa WAM decyzji z dnia [...] lipca 2004 r., złożył w Oddziale Rejonowym WAM w L. wniosek zmierzający do realizacji "prawa do kwatery", w którym wystąpił o uzupełnienie udzielonej mu pomocy finansowej w oparciu o przepisy obowiązujące przed wejściem w życie ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, do pełnej wysokości ekwiwalentu stanowiącego 80 % wartości przysługującej kwatery w dacie złożenia wniosku, a wszystkie wydane w tej sprawie decyzje były negatywne i posiadały rozbieżne uzasadnienie prawne. Skarżący podkreślił, że z uwagi na powyższe znalazł się sytuacji, w której nie otrzymał ekwiwalentu pieniężnego w należnej wysokości, posiada decyzję stwierdzającą nieważność decyzji przyznającej mu pomoc finansową oraz ostateczną decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego WAM w L. nr [...] stwierdzającą, że zachował uprawnienie do kwatery stałej na czas nieokreślony, a powstała sytuacja prawna uniemożliwia mu realizację prawa do kwatery na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. Nr 86, poz. 433 ze zm.) W odpowiedzi na skargę Minister Obrony narodowej wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że nie narusza ona prawa. W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie dla zbadania legalności działań organów orzekających w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w L. nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. ma ustalenie, czy organy te rozpoznając sprawę skarżącego uwzględniły wskazania co do dalszego postępowania zamieszczone we wcześniejszym, a wydanym w tej sprawie, kasatoryjnym orzeczeniu sądu administracyjnego, do czego zobowiązane były na podstawie art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl bowiem tego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Podnieść należy, że z akt administracyjnych wynika, że sytuacja prawna skarżącego w zakresie nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 952/07). Odnosząc powyższe rozważania do rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że uchylając decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2007 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w L. z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku zamieścił wskazania co do dalszego postępowania, dotyczące sposobu rozpatrzenia wniosku J. F. o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. Sąd stwierdził bowiem, że skoro w rozpoznanej sprawie zostało wcześniej wszczęte postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w L. z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...], które z istoty rzeczy obejmować musiało kontrolę decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w L. z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...], jako wydanej w I instancji, to wywołane późniejszym wnioskiem skarżącego postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w L. z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] nie mogło w ogóle się toczyć jako odrębne, a winno prowadzić do wydania decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. WSA podkreślił także, że uzasadniając decyzję, Prezes WAM powinien m.in. wyjaśnić skarżącemu, że w trybie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w L. z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...], kontroli poddawana jest także decyzja Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w L. z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...], a wobec tego prowadzenie odrębnego postępowania nadzwyczajnego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej jest niedopuszczalne. Skoro zatem kwestia sposobu rozpoznania wniosku J. F. była przedmiotem rozważań i oceny WSA w Warszawie i ma charakter wskazań co do dalszego postępowania, to była ona wiążąca dla organów ponownie rozpatrujących wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2003 r. wskutek wcześniej wydanego w sprawie wyroku. Z kolei, związanie wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 7 września 2007 r. składu tego Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę oznacza, że Sąd ten - z jednej strony - zobowiązany jest do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu poglądowi prawnemu i wyprowadzonym z niego wskazaniom co do dalszego postępowania - z drugiej zaś - ma obowiązek dokonania kontroli, czy organy zastosowały się do tych wskazań w postępowaniu prowadzonym w następstwie uprzedniego kasatoryjnego orzeczenia tego Sądu. Zestawiając zatem treść, zamieszczonych w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 września 2007 r., wskazań Sądu z treścią zaskarżonej decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] października 2008 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], należy stwierdzić, że organy zastosowały się do skierowanych do nich wskazań i w całości uwzględniły je przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Toteż jako prawidłowe należy uznać wydanie w sprawie decyzji odmownej z tym uzasadnieniem, że wobec zakończenia, ostateczną decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] października 2005 r., postępowania nadzorczego obejmującego decyzję Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w L. nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., tj. decyzję drugoinstancyjną utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego WAM w L. nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r., brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pierwszoinstancyjnej decyzji z dnia [...] listopada 2003 r., a tym samym zachodzą przesłanki negatywne do wszczęcia postępowania nadzorczego. W konsekwencji zasadne było również powołanie się w wydanych w sprawie decyzjach, odmawiających wszczęcia postępowania, na art. 157 § 3 k.p.a. Z tych względów, w ocenie Sądu, wydana przez Ministra Obrony Narodowej decyzja odpowiada prawu, a skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.