II SA/Wa 1779/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi W. W. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści oddala skargę Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania W.W. zaświadczenia żądanej treści. Do wydania powyższych postanowień doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] marca 2019 r. W.W. zwrócił się na podstawie art. 217 K.p.a. do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o wydanie zaświadczenia: "stwierdzającego 0% służby na rzecz państwa totalitarnego". Skarżący podkreślił, że w formacji Policji służył od dnia [...] maja 1989 r. do dnia [...] lutego 2015 r. Wskazał ponadto, że przedmiotowe zaświadczenie jest mu niezbędne do celów procesowych. KWP w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wyjaśnił, że nie ma przepisu prawa, który wymagałby urzędowego potwierdzenia faktów lub stanu prawnego zgodnie z żądaniem wnioskodawcy, żaden przepis prawa nie nakłada na osobę obowiązku posiadania wnioskowanego zaświadczenia. Sama natomiast chęć posiadania przez wnioskodawcę żądanego zaświadczenia w związku z zamiarem wykorzystania go "w celach procesowych" w bliżej nieokreślonych sprawach, nie jest wystarczającą przesłanką do wykazania interesu w legitymowaniu się żądanym zaświadczeniem. KWP podniósł ponadto, że organy Policji nie są uprawnione do potwierdzania w formie zaświadczenia, jak oczekuje wnioskodawca, że nie pełnił służby na rzecz państwa totalitarnego. Wskazał jednocześnie, że instytucją powołaną przez ustawodawcę do prowadzenia kompletnego zbioru danych dotyczących między innymi pełnienia służby w organach bezpieczeństwa państwa, w tym w jednostkach organizacyjnych Służby Bezpieczeństwa, jest Instytut Pamięci Narodowej. Zaznaczył też, że wobec W.W. zostało wydane zaświadczenie o przebiegu służby [...] z dnia [...] maja 2018 r., które zawiera miedzy innymi datę przyjęcia do służby w Milicji Obywatelskiej, datę przekształcenia stosunku służbowego funkcjonariusza Milicji Obywatelskiej w stosunek służbowy policjanta, a także datę i postawę prawną zwolnienia ze służby w Policji. W zażaleniu na ww. postanowienie W.W. stwierdził, iż podstawą zażalenia są dowody oraz pewność, że nie pełnił służby na rzecz państwa totalitarnego w rozumieniu ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w brzmieniu z 1990 r., jak i obecnym. Zaznaczył, że ma interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia, gdyż jest ono mu niezbędne w celach procesowych. Zaświadczenie to, jako urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego, wykorzysta w sprawach sądowych jako środek dowodowy w celu udowodnienia okoliczności związanych z jego służbą w Policji. Ponadto oświadczył, że na podstawie wydanego zaświadczenia będzie mógł ubiegać się o zwrot jego akt osobowych przekazanych z naruszeniem prawa z KWP w [...] do Instytutu Pamięci Narodowej, a także unieważnienia wytworzonej dla IPN okładki jego akt osobowych zawierających fałsz intelektualny o treści "W.W. funkcjonariusz organów bezpieczeństwa państwa: Rok zwolnienia 1990". Podkreślił jednocześnie, że w Wydziale OiN KWP w [...] znajduje się całokształt zgromadzonego materiału z pełnionej przez niego służby w formacji Policja i w związku z tym tylko KWP w [...] powinien wydać żądane zaświadczenie. Komendant Główny Policji w wyniku rozpoznania powyższego zażalenia postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy, powołując przepisy art. 1 w zw. z art. 8; art. 25-29 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2018 r., poz. 2032 z późn. zm.) oraz 13a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r., poz. 288), podtrzymał stanowisko organu I instancji, że instytucją właściwą do ewentualnego dokonania oceny na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału, czy dana osoba może być uznana za funkcjonariusza pełniącego służbę na rzecz totalitarnego państwa, czy też nie, jest Instytut Pamięci Narodowej. KGP podniósł nadto, że w dniu [...] stycznia 2018 r. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, w związku ze złożeniem przez W.W. stosownego wniosku wydał, na podstawie art. 217 § 2 K.p.a., zaświadczenie stwierdzające, że dane osobowe ww. nie figurują w katalogu funkcjonariuszy, współpracowników, kandydatów na współpracowników organów bezpieczeństwa państwa, o których mowa w art. 5 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, oraz innych osób, udostępnionym w Instytucie Pamięci od dnia [...] listopada 2004 r. Odnosząc się natomiast do twierdzenia wnioskodawcy, że służbę pełnił w Milicji Obywatelskiej od dnia [...] maja 1989 r., a w Policji od dnia [...] maja 1990 r., co tym samym oznacza, że nie pełnił służby na rzecz totalitarnego państwa, organ odwoławczy zaznaczył, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161 z późn. zm.), która weszła w życie z dniem 10 maja 1990 r., Policja została utworzona jako umundurowana i uzbrojona formacja, służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zgodnie z art. 146 ust. 1 ww. ustawy, z chwilą utworzenia Policji Milicja Obywatelska została rozwiązana i z tą też chwilą funkcjonariusze Milicji Obywatelskiej stali się policjantami. Zasada ta nie znalazła jednak zastosowania do tych funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej, którzy do dnia 31 lipca 1989 r. byli funkcjonariuszami Służby Bezpieczeństwa (art. 149 ust. 1 i 2 ustawy o Policji). Oceny natomiast, czy dana osoba może być uznana za funkcjonariusza pełniącego służbę na rzecz totalitarnego państwa, czy też nie, dokonuje odpowiednia instytucja, tj. Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, a nie organy Policji Biorąc pod uwagę ww. rozważania KGP stwierdził, że w sprawie brak jest podstaw do wydania przez organ Policji zaświadczenia o żądanej przez W.W. treści. W bardzo obszernej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] W.W. zarzucił organowi istotne naruszenia prawa w postaci złamania wielokrotnie wielu artykułów Kodeksu Postępowania Administracyjnego zawartych przede wszystkim w Rozdziale 2 ww. Kodeksu, szczególnie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8 oraz art. 77 § 1 K.p.a. Wniósł o przeprowadzenia postępowania dowodowego w oparciu o wskazane w skardze dowody, by wykazać, że jego służba nie stanowiła służby na rzecz państwa totalitarnego. Wniósł także o procedowanie na podstawie art. 2, art. 7, art. 27, art. 31, art. 32, art. 87 Konstytucji RP, oraz zgodnie z art. 7 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że skarżący domagał się wydania zaświadczenia niezbędnego mu do uchylenia skutków zastosowania przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin w brzmieniu dodającym art. 15c. Jednak z treści art. 13a ust. 1 ww. ustawy wynika, że ocena, czy dany emerytowany funkcjonariusz pełnił służbę na rzecz państwa totalitarnego należy do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, a organ Policji nie posiada takiego uprawnienia. Dalej pełnomocnik organu wyjaśnił, że z uwagi na powyższe wszelkie wywody skarżącego dotyczące charakteru jego służby poczynione w skardze na bazie niniejszej sprawy są bezprzedmiotowe. Pełnomocnik organu stwierdził nadto, że argumenty, które skarżący przytoczył, mogą być wykorzystane w postępowaniu na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, ponieważ organ Policji nie może w drodze zaświadczenia doprowadzić do sytuacji polegającej na obejściu przepisów prawa, lub wyłączenia od działania właściwego organu. Pełnomocnik organu zwrócił też uwagę na treść ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w której przepisach na próżno szukać kompetencji organu Policji do potwierdzania, czy służba określonego funkcjonariusza przebiegała na warunkach, które można by uznać za służbę na rzecz państwa totalitarnego. Pełnomocnik organu podkreślił nadto, że zarzuty skargi skierowane są na działania organu, których organ nie podejmował, ponieważ organ Policji nie mógł wydać żądanego zaświadczenia wobec braku kognicji, a nie braków w prowadzonych rejestrach, ewidencjach oraz innych zbiorach danych. Podkreślił także, że nie należy utożsamiać ocenianego postępowania z postępowaniem ogólnoadministracyjnym, w którym bada się dowody, ustala fakty i niejako toczy spór ze stroną. W ocenie pełnomocnika organu, dokumenty, które do skargi załączył skarżący, mogą być wykorzystane tylko w postępowaniu przed sądem ubezpieczeń społecznych, organem rentowym ZER lub ministrem właściwym w sprawach wewnętrznych procedującym w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie KGP z dnia [...] maja 2019 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie KWP w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nie naruszają prawa. Na wstępie wskazać należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zgodnie z art. 217 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.). Podkreślić należy, że zaświadczenie nie jest aktem administracyjnym, ponieważ nie jest oświadczeniem woli, lecz oświadczeniem wiedzy. Zaświadczenie potwierdza urzędowo istnienie określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy (v. Z. Kmieciak: "Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści", Państwo i Prawo 2004/10/58). Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy K.p.a., w tym przepisy o dowodach, to jednak - z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 K.p.a. - organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w K.p.a. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 - 86 K.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 K.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 K.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy zbioru danych innego rodzaju. W doktrynie i orzecznictwie wyróżnia się trzy przypadki odmowy wydania zaświadczenia: przy braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia; w przypadku niewłaściwości organu, do którego skierowano żądanie; gdy nie można spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy też ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych. W stanie faktycznym niniejsze sprawy organy Policji odmówiły skarżącemu wydania zaświadczenia: "stwierdzającego 0% służby na rzecz państwa totalitarnego" wskazując na to, że nie są właściwe do potwierdzenia w formie zaświadczenia, że skarżący nie pełnił służby na rzecz totalitarnego państwa, gdyż ustalenie powyższej kwestii należy do właściwości Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. W ocenie Sądu, z powyższym stanowiskiem organów Policji należy się zgodzić. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 13a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 288), to Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu na wniosek organu emerytalnego sporządza na podstawie posiadanych akt osobowych i, w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku, przekazuje organowi emerytalnemu informację o przebiegu służby wskazanych funkcjonariuszy na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b tej ustawy. Zgodnie natomiast z art. 13a ust. 5, informacja o przebiegu służby, o której mowa w ust. 1, jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby sporządzanym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy służb, o których mowa w art. 12 tej ustawy. Oznacza to, że informacja taka sporządzana jest przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu dla potrzeb obliczenia zaopatrzenia emerytalnego przysługującego funkcjonariuszowi. Do informacji, o której mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 6), gdyż od decyzji ustalającej prawo do zaopatrzenia emerytalnego przysługuje odwołanie według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 32 ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy). Brak jednocześnie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który przyznawałby organom Policji kompetencje do ustalania, czy służba określonego funkcjonariusza przebiegała na warunkach, które można by uznać za służbę na rzecz państwa totalitarnego. Organy Policji musiały zatem odmówić wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści, gdyż żądał on potwierdzenia zaświadczeniem takich faktów, które nie mieszczą się w zakresie właściwości tych organów. Należy jednocześnie zwrócić uwagę, że KWP w [...] w zakresie swej właściwości wydał skarżącemu zaświadczenie o przebiegu jego służby [...] z dnia [...] maja 2018 r., które zawiera miedzy innymi datę przyjęcia do służby w Milicji Obywatelskiej, datę przekształcenia stosunku służbowego funkcjonariusza Milicji Obywatelskiej w stosunek służbowy policjanta, a także datę i postawę prawną zwolnienia ze służby w Policji. Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie KGP nie narusza prawa, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Organ odwoławczy trafnie zaakceptował stanowisko organu I instancji i utrzymał w mocy postanowienie KWP w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. wskazując, że organem do którego właściwości należy ustalenie, czy skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa jest Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.