II SA/Wa 1781/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Jacek Fronczyk, Przemysław Szustakiewicz, Protokolant specjalista Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2011 r. sprawy ze skargi M.C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku – oddala skargę – Wnioskiem z 16 czerwca 2010 r. M. C. zwróciła się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie jej renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Wskazała, że po zakończeniu świadczenia rehabilitacyjnego przebywa na wyłącznym utrzymaniu męża. Ich sytuacja materialna jest trudna, bowiem utrzymują się z jednego źródła dochodów, z którego muszą opłacić rachunki i wykupić lekarstwa. Podniosła przy tym, że nie może pracować, gdyż nie pozwala jej na to choroba. Decyzją z [...] lipca 2010 r. Prezes ZUS, na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ, odwołując się do przesłanek wynikających z ww. przepisu, wskazał, że w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Podniósł, że na przestrzeni 51 lat życia M. C. posiada udowodnione okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące 16 lat, 11 miesięcy i 27 dni, a w 10 – leciu przypadającym przed powstaniem niezdolności do pracy zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych udowodnionych zostało tylko 2 lata i 8 miesięcy. Ponadto organ wskazał, że w latach 1985 – 1988, 1991 – 1994, 1997 – 2002 oraz 2002 – 2006 nie wykonywała zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi. W okresach tych M. C. nie miała orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy, a Komisja Lekarska orzeczeniem z [...] września 2009 r. uznała ją za częściowo niezdolną do pracy. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że sytuacja materialna M. C. nie wskazuje na brak niezbędnych środków utrzymania. W konkluzji organ podkreślił, że z uwagi na brak kumulatywnego spełnienia przesłanek art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, brak było podstaw przyznania wnioskowanego świadczenia. M. C. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przedstawiła swoją sytuację materialną, akcentując, że środki pochodzące z wynagrodzenia męża są niewystarczające, a sama nie mogła wypracować wymaganych lat, bowiem nie mogła znaleźć pracy. Wskazała przy tym, że wyrokiem Sądu z [...] kwietnia 2010 r. została uznana za osobę całkowicie niezdolną do pracy. Decyzją z [...] września 2010 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] lipca 2010 r. Odnosząc się do regulacji zawartej w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wyjaśnił, że przy orzekaniu w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku ważne są przyczyny niespełnienia wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym i w związku z tym organ musi zbadać, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód lub zdarzeń, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Organ podał, że z dokumentacji rentowej wynika duża liczba przerw w zatrudnieniu i z akt tych nie wynika również, aby w przerwach tych M. C. nie mogła kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności, zwłaszcza, gdy uwzględni się fakt, że wówczas nie była wobec niej orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Organ wyjaśnił również, że decyzja w sprawie renty z tytułu niezdolności do pracy jest oparta wyłącznie na orzeczeniu lekarza orzecznika lub komisji lekarskiej ZUS. W postępowaniu administracyjnym w sprawie przyznania świadczenia w drodze wyjątku nie wchodzi zatem w grę możliwość weryfikowania orzeczenia lekarza orzecznika lub komisji lekarskiej ZUS za pomocą opinii biegłych sądowych. Opinie sporządzone przez biegłych sądowych w toku postępowania odwoławczego od decyzji organu rentowego o rentę z tytułu niezdolności do pracy, nie są integralną częścią wyroku sądu i nie ma podstaw prawnych, aby takie opinie uznać za podstawę, w oparciu o którą mogą być wydawane decyzje. Organ podkreślił, że tylko orzeczenie lekarza orzecznika lub komisji lekarskiej ZUS jest wiążące dla organu rentowego, jak i Prezesa ZUS. Organ wyjaśnił również, że łączny udokumentowany okres składkowy i nieskładkowy M. C. wynosi 17 lat, 4 miesiące i 10 dni, z czego 12 lat, 8 miesięcy i 28 dni to okresy składkowe, a 4 lata, 7 miesięcy i 12 dni to okresy nieskładkowe. Przy ustalaniu prawa do emerytury lub renty okresy nieskładkowe są uwzględniane w wymiarze 1/3 udowodnionych okresów składkowych, zatem okres nieskładkowy uwzględniony w przypadku M. C. wynosi 4 lata, 2 miesiące i 29 dni, co łącznie daje 16 lat, 11 miesięcy i 27 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Organ podniósł, że trudna sytuacja na rynku pracy nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Wskazał, że fakt zarejestrowania w charakterze osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku nie stanowi okresu składkowego ani okresu nieskładkowego. W związku z tym, Prezes ZUS stwierdził, że w sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności, które były powodem niespełnienia warunków do świadczenia na zasadach ogólnych. Prezes ZUS podkreślił ponownie, że fundamentalną zasadą przyznawania świadczeń w trybie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest całkowita niezdolność do pracy wnioskodawcy, orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS, a nie stwierdzona przez innego lekarza. Z uwagi na fakt, że M. C. nie posiada orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy stwierdzonej przez lekarza orzecznika ZUS, a posiada jedynie orzeczenie o częściowej niezdolności do pracy, to nie można jej zaliczyć do grona osób, którym może być przyznane jakiekolwiek świadczenie w drodze wyjątku. Ponadto organ podniósł, że w sprawie nie została spełniona przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania, bowiem z akt rentowych wynika, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem pobierającym średnie miesięczne wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia w wysokości 3.050 zł brutto, a zatem sytuacja materialna M. C. nie wskazuje na brak niezbędnych środków utrzymania. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. C. nie zgodziła się ze stanowiskiem Prezesa ZUS. Wskazała, że Prezes ZUS w swojej decyzji neguje wyrok Sądu Okręgowego w [...] z [...] kwietnia 2010 r., w którym biegli sądowi uznali ją za osobę całkowicie niezdolną do pracy. Skarżąca podniosła również, że wynagrodzenie męża nie jest wystarczające na ich utrzymanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Skarga analizowana w kontekście podanych kryteriów kontroli decyzji administracyjnych przez sąd, podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób, który mógłby zaważyć na ostatecznym wyniku podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Przepis art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS będący materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowi, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a więc nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać je w drodze wyjątku", co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym względzie. Z treści przedmiotowego przepisu wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Pierwszy z wymienionych w przepisie warunków dotyczy ubezpieczenia wnioskodawcy lub osoby zmarłej, po której wnioskodawca żąda przyznania świadczenia wnioskodawca. Po drugie, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami. Po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku i po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Każda z przesłanek podlega przy tym osobnej ocenie poprzez odniesienie hipotezy normy prawnej do okoliczności faktycznych, istniejących w danej sprawie. Decyzja o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia w omawianym trybie podejmowana jest dopiero po ustaleniu, że okoliczności faktyczne odniesione do wymagań normatywnych mogą skutkować przyznaniem uprawnienia w sposób zgodny z celem tego przepisu. W sprawie niniejszej skarżąca nie spełniła przesłanki trzeciej – niemożliwości podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku. Całkowita niezdolność do pracy, oznaczająca niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy w normalnych warunkach, musi być potwierdzona stosownym orzeczeniem (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2001 r., II SA 646/01 Lex nr 121924, wyrok NSA z 12 maja 2003 r., II SA 16/03, Lex nr 156910). Zgodzić się należy z organem, że decyzja w sprawie renty z tytułu niezdolności do pracy może być oparta wyłącznie na orzeczeniu lekarza orzecznika lub komisji lekarskiej ZUS, bowiem tylko to orzeczenie jest wiążące dla Prezesa ZUS i organu rentowego. W postępowaniu administracyjnym w sprawie przyznania świadczenia w drodze wyjątku nie zachodzi możliwość weryfikowania orzeczenia lekarza orzecznika lub komisji lekarskiej ZUS za pomocą opinii biegłych sądowych. Opinie sporządzone przez biegłych sądowych lekarz orzecznik może uwzględniać jako jeden z dowodów w przypadku wydawania orzeczenia, ale opinia ta nie jest dla niego wiążąca. Podkreślić należy, że całkowita niezdolność do pracy wnioskodawcy musi być stwierdzona tylko przez lekarza orzecznika ZUS, a nie stwierdzona przez innego lekarza. Wobec skarżącej natomiast została orzeczona częściowa niezdolność do pracy. W tej sytuacji, w myśl wcześniejszych wywodów w przedmiocie kumulatywnego charakteru przesłanek z art. 83 ustawy, skarżącej nie można zaliczyć do grona osób, którym może być przyznane jakiekolwiek świadczenie w drodze wyjątku, bowiem nie jest wobec niej orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że Prezes ZUS błędnie ustalił przesłankę niezbędnych środków utrzymania. Z zaświadczenia o zarobkach męża skarżącej dołączonych do akt rentowych wynika, że jego średni miesięczny przychód z 3 miesięcy wynosi 3050 zł, a zatem należy stwierdzić, że wskazana w zaświadczeniu kwota nie jest średnim miesięcznym wynagrodzeniem jakie otrzymuje mąż skarżącej. Tym samym wyliczenie miesięcznego dochodu przypadającego na jednego członka rodziny również było błędne i zawyżone. Mimo błędnego ustalenia niezbędnych środków utrzymania, to uchybienie to nie wpływa na zmianę sytuacji prawnej skarżącej. Mając powyższe względy na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.