II SA/Wa 1783/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przetwarzania danych osobowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych decyzją z [...] lipca 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 12 pkt 2 i art. 22 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. nr 101, poz. 926 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2012 r. znak: [...] mocą której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z [...] września 2001 r. znak: [...]. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Do Biura Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych wpłynęła skarga J. K., A. K. oraz J. K. na przetwarzanie ich danych osobowych przez Bank [...] oraz Związek Banków Polskich [...]. W skardze tej podniesiono, że zarówno Bank, jak i ZBP przetwarzają ich dane osobowe bezpodstawnie oraz z naruszeniem zasady celowości, merytorycznej ich poprawności, adekwatności i ograniczenia czasowego. Skarżący wskazali, że zasada merytorycznej poprawności przetwarzanych danych osobowych została naruszona na skutek przetwarzania przez Bank i ZBP nieprawdziwych informacji o ich zadłużeniu wobec Banku. W związku z tym wnieśli, na podstawie art. 35 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych, o wydanie decyzji nakazującej usunięcie ich danych osobowych ze zbioru danych dłużników prowadzonego przez ZBP. Ponadto zarzucili Bankowi i ZBP ostateczne rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej ich zobowiązania, wyłącznie w oparciu o wynik operacji na danych osobowych, prowadzonych w systemie informatycznym, oraz brak podjęcia działań określonych w art. 32 ust. 3a ustawy o ochronie danych osobowych, pomimo wniesienia przez nich żądania ponownego, indywidualnego rozpatrzenia sprawy rozstrzygniętej w ww. sposób. Dodatkowo podnieśli, że ZBP, po otrzymaniu ich danych osobowych z Banku, nie dopełnił, wobec nich, obowiązku informacyjnego z art. 25 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, w szczególności nie udzielił im informacji określonej w pkt 5 tego przepisu. Oświadczyli także, że Bank i ZBP nie udzielili im informacji z art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie danych osobowych. Ponadto, zarzucili również naruszenie przez Bank i ZBP art. 29 ust. 1, art. 31 ust. 2 i 3, art. 36 ust. 1, art. 37, art. 38, art. 39 ust. 1 oraz art. 49 ust. 1, art. 50, art. 51 ust. 1 i art. 54 ustawy. Dlatego też zażądali od Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Bank. W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w sprawie przetwarzania danych osobowych, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych ustalił, że J. K., A. K. oraz J. K., [...] lutego 2007 r., zawarli z Bankiem [...] umowę kredytu. Na skutek połączenia wydzielonej części Banku [...] z Bankiem [...] zobowiązanie J. K., A. K. oraz J. K. wynikające z tej umowy zostało przejęte przez Bank [...]. 20 lipca 2009 r. Bank [...], w związku z brakiem, w jego ocenie, spłaty zadłużenia przeterminowanego, wypowiedział J. K., A. K. oraz J. K. umowę kredytu z [...] lutego 2007 r. Następnie pismami 21 lipca 2009 r. Bank zawiadomił J. K., A. K. oraz J. K. o przekazaniu ich danych do prowadzonego przez ZBP zbioru o nazwie "System Bankowy Rejestr". Jednocześnie Bank w pismach tych poinformował, w imieniu ZBP, o adresie jego siedziby i jego pełnej nazwie, celu i zakresie zbierania przez niego danych, a w szczególności o odbiorcach lub kategoriach odbiorców danych, źródle danych, prawie dostępu do treści swoich danych oraz ich poprawiania. Pismem z 15 września 2009 r. ZBP poinformował J. K., A. K. oraz J. K. o uprawnieniach wynikających z art. 32 ust. 1 pkt 7 i 8 ustawy o ochronie danych osobowych. Pismem z 17 sierpnia 2009 r. J. K., A. K. oraz J. K. wystąpili do Banku [...] o usunięcie ich danych osobowych ze zbioru danych "System Bankowy Rejestr" prowadzonego przez ZBP, a pismem z 18 sierpnia 2009 r. wystąpili do ZBP o usunięcie ich danych osobowych ze zbioru danych "System Bankowy Rejestr". W udzielonych organowi wyjaśnieniach Bank wskazał, że zobowiązanie z zawartej umowy kredytu nie zostało spłacone przez J. K., A. K. oraz J. K. i jest wymagalne. Ponadto Bank i ZBP oświadczyli, że J. K., A. K. oraz J. K. nie występowali o udzielenie im informacji z art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie danych osobowych. Decyzją z [...] marca 2011 r. znak: [...] Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych odmówił uwzględnienia wniosku w sprawie przetwarzania danych osobowych przez Bank [...] oraz ZBP. W terminie otwartym do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, A. K. (dalej jako "skarżący"), wniósł pismo, w którym na podstawie art. 157 § 1 i § 2 K.p.a. oraz 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zażądał wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i stwierdzenia nieważności decyzji Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z [...] marca 2011 r. W uzasadnieniu podniósł, że organ nie rozpoznał istoty sprawy wynikającej wprost z art. 80 K.p.a., czyli nie sprawdził, czy w sytuacji sporu o istnienie zobowiązania Bank udowodnił okoliczność istnienia zobowiązania. Zdaniem skarżącego, na Banku spoczywał ciężar udowodnienia przed rozpoczęciem przetwarzania danych, że spór o istnienie zobowiązania rozstrzygnięty został na korzyść Banku. Według skarżącego, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. oraz z naruszeniem art. 12 pkt 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Naruszenia te, w ocenie skarżącego, miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i polegały na dokonaniu błędnej oceny legalności przetwarzania danych, która była niezgodna z art. 1 ust. 2, art. 23 ust. 1 pkt 5 w związku z ust. 4 pkt 2, art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie danych osobowych i nieuzasadnionym zastosowaniu bezprzedmiotowego w sprawie art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych. Pismo powyższe zostało uznane przez organ za wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o czym skarżący został poinformowany. W odpowiedzi na to pismo skarżący podniósł, że jego pismo może być uznane za wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy tylko wówczas, gdy sprawa zostanie korzystnie dla niego rozstrzygnięta. W innym przypadku zmiana przez organ statusu pisma jest niedopuszczalna. W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego, decyzją z [...] września 2011 r. znak [...] Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych utrzymał w mocy decyzję z [...] marca 2011 r. Pismem z 17 października 2011 r. do Biura GIODO wpłynął wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., decyzji z [...] września 2011 r. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że nie złożył wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy po otrzymaniu decyzji z [...] marca 2011 r. Podniósł, że przyjęcie przez organ jego wniosku z 4 kwietnia 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] marca 2011 r. jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, było rażącym naruszeniem prawa. Wskazał, że jeżeli organ miał wątpliwości co do wyrażonej woli zawartej w treści wniosku z 4 kwietnia 2011 r., obowiązany był zwrócić się o jego wyjaśnienie. Zadaniem skarżącego, wniosek z 4 kwietnia 2011 r. był na tyle czytelny, że nie powinien budzić wątpliwości co do wyrażonej w nim woli. Zatem samowolna zmiana woli strony, która woli takiej nie wyraziła, stanowiła rażące naruszenie prawa. W ocenie skarżącego, dowodem przetwarzania przez Bank oraz ZBP danych bez podstawy prawnej była okoliczność, że administrator danych, który przetwarzał dane nie mając pewnego dowodu, w niniejszym przypadku wyroku sądu potwierdzającego istnienie zobowiązania, przetwarzał dane wbrew prawu, ponieważ nie posiadał legitymacji do zastosowania przepisów Prawa bankowego mówiących o przetwarzaniu danych. W piśmie z 29 grudnia 2011 r., skarżący dodatkowo wskazał, że decyzja z [...] września 2011 r. wydana została z naruszeniem art. 61 § 1, art. 104 § 1 i art. 105 § 1 K.p.a. W wyniku rozpatrzenia wniosku z 17 października 2011 r. uzupełnionego pismem z 29 grudnia 2011 r., Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych decyzją z [...] kwietnia 2012 r. znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z [...] września 2011 r., uznając że w sprawie nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 K.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wskazał, że zaskarżona w trybie nadzwyczajnym decyzja z [...] września 2011 r. wydana została bez podstawy prawnej. Uznanie bowiem za wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, mimo wyjaśnienia, że nie jest to wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powoduje, że organ bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu ponownie rozpatrującego sprawę. Brak tej podstawy stanowi wypełnienie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponadto, skarżący podniósł, że prawo wyboru trybu załatwienia sprawy należy do strony, która wniosła wnioski wszczynające dwa różne postępowania dotyczące tej samej decyzji i wówczas organ zobligowany jest wyjaśnić, który z nich strona zdecydowała się wybrać. Organ nie posiada podstawy prawnej do samodzielnego decydowania za wnoszącego o wyborze jednego z trybów, któremu da pierwszeństwo i do zmiany lub uznania charakteru pisma wnoszącego. Skarżący podkreślił, że w sprawie nie powinno budzić wątpliwości, że pismo z 4 kwietnia 2011 r. było wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, a nie wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zatem organ zobligowany był i jest do załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem tego wniosku. W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, wydał wskazaną na wstępie decyzję i wyjaśnił, że organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest związany wnioskiem strony oraz jego uzasadnieniem. Organ jest zobowiązany do ustalenia z urzędu, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta którąkolwiek z wad wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Z uwagi na fakt, że w sprawie nie zachodziły negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 § 2 K.p.a. w postaci przedawnienia stwierdzenia nieważności, organ niezależnie od zarzutów skarżącego dotyczących wystąpienia przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zobligowany był do przeanalizowania, czy kwestionowana przez skarżącego decyzja z [...] września 2011 r. nie była dotknięta wadami, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Analizując decyzję z [...] września 2011 r. organ doszedł do przekonania, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 K.p.a., gdyż decyzja z [...] września 2011 r. została wydana przez kompetentny w tej materii organ, powołany ustawą o ochronie danych osobowych (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.); sprawa ze skargi J. K. i J. K. oraz skarżącego na przetwarzanie ich danych osobowych przez Bank i ZBP nie była poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, aniżeli decyzją z [...] marca 2011 r. następnie utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] września 2011 r. (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.); decyzje te zostały skierowane wyłącznie do stron postępowania (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.), decyzja z [...] września 2011 r. nie rodziła dla stron żadnego obowiązku, który mógłby zostać objęty tytułem wykonawczym w rozumieniu ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.); nie zawiera wady nieważności na mocy przepisów odrębnych (art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.). Odnosząc się zaś do przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., organ nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że decyzja z [...] września 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym wniesione do organu odwoławczego przed upływem terminu do złożenia odwołania pismo zatytułowane wniosek o stwierdzenie nieważności, winno zostać rozpatrzone jako odwołanie. Z tego też względu pismo skarżącego z 4 kwietnia 2011 r. zostało uznane przez organ za wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ podkreślił, że w przypadku wniesienia odwołania i złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pierwszeństwo należy dać postępowaniu odwoławczemu. Z powyższych względów zatem, w ocenie organu, nie wystąpiła również przesłanka stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Decyzja powyższa stała się przedmiotem skargi A. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lipca 2012 r., decyzji ją poprzedzającej z [...] kwietnia 2012 r. oraz decyzji z [...] września 2011 r. Uzasadnieniu skargi ponownie podniósł, że organ w decyzji z [...] września 2011 r. zamiast wszcząć postępowanie w trybie nadzorczym, zgodnie z jego wnioskiem, zastosował tryb odwoławczy. W jego ocenie, wydanie decyzji w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy w sytuacji, gdy postępowanie winno być prowadzone w trybie nadzorczym, jest podjęciem tej decyzji bez podstawy prawnej. Tym samym została spełniona przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Z tych też względów, decyzje z [...] kwietnia 2012 r. i [...] lipca 2012 r. naruszają art. 156 § 1 K.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy decyzja z [...] września 2011 r. spełniała obie przesłanki wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jednocześnie skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez zastosowanie tego przepisu w decyzji z [...] lipca 2012 r. oraz naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja ją poprzedzająca wprost narusza art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zaskarżone decyzje Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych nie były dotknięte wadami powodującymi ich nieważność. W ocenie organu, zarzuty podniesione w skardze nie uzasadniają uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż w toku przeprowadzonych postępowań dokonał analizy legalności przetwarzania danych osobowych w ustalonym stanie faktycznym, a także dokonał oceny legalności wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając, czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako P.p.s.a.) określa w jakich sytuacjach decyzje podlegają uchyleniu. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zasadności skargi A. K. na decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, Sąd doszedł do przekonania, że zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji GIODO z [...] września 2011 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wobec rażącego naruszenia prawa. Organ, odmawiając stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, uznał, że brak jest podstaw prawnych wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. do uwzględnienia wniosku skarżącego. Zdaniem Sądu ocena dokonana przez organ w zakresie wystąpienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest nieprawidłowa. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności mogą być decyzje administracyjne, a na mocy art. 126 K.p.a. również te postanowienia, na które służy zażalenie. Obecnie w literaturze prawniczej oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności mogą być zarówno decyzje ostateczne, jak i nieostateczne. Początkowo jednak NSA stał na stanowisku, iż w stosunku do decyzji nieostatecznych stwierdzenie nieważności może nastąpić jedynie z urzędu. Obecnie przyjęty jest natomiast pogląd, iż nie można odmówić stronie prawa do wyboru trybu postępowania odwoławczego albo nieważnościowego. Strona powinna jednak wyraźnie i jednoznacznie wskazać na wybór trybu nadzwyczajnego (por. wyrok NSA z 7 stycznia 1992 r., III SA 946/91, Wspólnota 1992, nr 37, wyrok NSA z 13 kwietnia 2007 r., II OSK 632/06, publ. https://cbois.nsa.gov.pl, tak też J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 647, R. Kędziora /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, str. 413). Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych nieprawidłowo wybrał tryb ponownego rozpatrzenia sprawy zamiast trybu nieważnościowego. Do sformułowania takiego wniosku uprawnia jednoznacznie treść żądania skarżącego zawarta w jego piśmie z 4 kwietnia 2011 r. W piśmie tym skarżący w sposób wyraźny wskazuje na podstawę swojego żądania i właściwość organu (art. 157 § 1 i 2 K.p.a.), określa, że wnosi o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i o stwierdzenie nieważności decyzji GIODO z [...] marca 2011 r. Wskazuje także na przesłankę, w oparciu o którą stwierdzenia nieważności się domaga. Wobec tak kategorycznego żądania skarżącego, w sytuacji, gdy nie sformułował on wniosku alternatywnego – wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, organ nie był uprawniony do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W tym kontekście zwrócić należy uwagę na pismo skarżącego z 18 maja 2011 r., wystosowane do organu w odpowiedzi na pismo organu z 6 maja 2011 r. skierowane do skarżącego. W piśmie tym organ wskazał, że potraktował pismo z 4 kwietnia 2011 r. za wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś skarżący takie działanie organu jednoznacznie zanegował, wyraźnie wskazując, że zmiana statusu pisma jest niedopuszczalna. I nie można pisma tego potraktować jako żądanie alternatywne. Skarżący zgadzał się jedynie na odstąpienie od postępowania nieważnościowego w sytuacji uwzględnienia jego skargi na przetwarzanie danych osobowych i nakazania usunięcia danych osobowych ze zbioru prowadzonego przez uczestnika postępowania. Skoro warunek ten nie został spełniony, organ był obowiązany rozpoznać wniosek skarżącego o wszczęcie postępowania nieważnościowego. Osobną kwestią jest merytoryczna zasadność tego wniosku, która jednak w ramach niniejszego postępowania nie bała oceniana. Rozpoznając ponownie sprawę, organ jest obowiązany, przy uwzględnieniu powyższych uwag, dokonać ponownej oceny wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 2011 r. Mając na względzie, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem w nowej sprawie, Sąd nie był uprawniony do zastosowania art. 135 P.p.s.a. i uwzględnienia wniosku skarżącego dotyczącego decyzji z [...] września 2011 r. Z przedstawionych powyżej powodów Sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane w oparciu o art. 152 P.p.s.a.