II SA/Wa 1784/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Ewa Pisula-Dąbrowska, , , Protokolant specjalista Elwira Sipak, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2012 r. sprawy ze skargi P. B. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia rozkazu personalnego w sprawie dodatku za znajomość języka angielskiego oddala skargę. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, działając na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – dalej: K.p.a., w zw. z § 2 ust. 2 w zw. z ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2012 r., poz. 433), rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. funkcjonariuszowi Delegatury ABW w L. – P. B. - wobec wygaśnięcia prawa do dodatków za znajomości języka obcego - z dniem [...] maja 2012 r. stwierdził wygaśnięcie rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] października 2009 r. w przedmiocie przyznania dodatku za znajomość języka angielskiego, wskazując, że grupa zaszeregowania oraz inne składniki uposażenia pozostają bez zmian. Pismem z dnia [...] maja 2012 r. wymieniony funkcjonariusz złożył do Szefa ABW wniosek o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego po rozpatrzeniu wymienionego wniosku, rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy rozkaz personalny z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]. W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, że stosownie do treści art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji, obowiązany jest do stwierdzenia jej wygaśnięcia, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia nakazuje przepis prawa. Szef ABW podniósł, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy organ administracji był zobligowany do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, albowiem, z uwagi na wygaśnięcie prawa do dodatku za znajomość języka obcego, ww. decyzja stała się bezprzedmiotowa. Organ II instancji stwierdził, że wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje wprost przepis prawa, albowiem w dniu 05 maja 2012 r. weszło w życie rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. (Dz. U. z 20 kwietnia 2012 r., poz. 433) – dalej: rozporządzenie zmieniające, które zmieniło przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 07 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. nr 172, poz. 1408 z późn. zm.). Zgodnie z treścią § 2 rozporządzenia zmieniającego, prawo do dodatku za znajomość języka obcego, przyznane na podstawie dotychczasowych przepisów, wygasa z dniem wejścia w życie tego rozporządzenia. W świetle zaś § 2 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego, na Szefie ABW ciąży obowiązek wydania decyzji administracyjnej, w formie rozkazu personalnego, o wygaśnięciu dotychczasowych decyzji o przyznaniu dodatku za znajomość języka obcego. Organ II instancji podniósł, że wobec powyższego Szef ABW zobligowany został do wykonania woli normodawcy wynikającej z treści § 2 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego, albowiem jako organ administracji państwowej ma on obowiązek działania w granicach i na podstawie prawa, zgodnie z zasadą legalizmu. Powyższe oznacza, że organ nie może odstępować od stosowania przepisów ustawowych lub aktów wykonawczych, powołując się bezpośrednio na postanowienia Konstytucji. Organ II instancji podniósł, że z ww. uregulowań wynika, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe, a Szef ABW zobligowany był do ścisłego stosowania przepisów prawa i wykonywania nałożonego na niego obowiązku, tj. wydania rozkazu personalnego o wygaśnięciu rozkazów przyznających dodatek za znajomość języków obcych, czym wypełnił obowiązek wynikający z przepisu rozporządzenia zmieniającego. Szef ABW podniósł, że nietrafne jest twierdzenie strony, że dodatek za znajomość języka obcego ma charakter prawa nabytego, albowiem dodatek ten stanowi dodatkowy składnik uposażenia, w myśl art. 115 w zw. z art. 119 ust. 1 pkt 3 ustawy o ABW oraz Agencji Wywiadu, a z istoty dodatków do uposażenia wynika, że mogą one ulegać zmianie, co jednocześnie przeczy twierdzeniu, że dodatek językowy ma charakter stały. Organ II instancji nie zgodził się również z argumentem dotyczącym braku uprawnień Dyrektora Biura Kadr do wydania zaskarżonej decyzji, albowiem umocowanie Dyrektora Biura Kadr wynika z zarządzenia nr 52 Szefa ABW z dnia 29 sierpnia 2007 r. w sprawie właściwości przełożonych w niektórych sprawach osobowych, które powiela zapis normatywny z § 8 ust. 1 pkt 2 zarządzenia w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy ABW. Wobec treści § 1 ust. 1 pkt 3 zarządzenia nr 52, Szef ABW stwierdził, że Dyrektor Biura Kadr jest upoważniony do podejmowania decyzji wobec określonej grupy funkcjonariuszy, w sprawach przyznawania, podwyższania, obniżania, zawieszania oraz potrącania uposażenia zasadniczego lub dodatków do uposażenia. W związku z tym, że funkcjonariusz pełni służbę w jednostce organizacyjnej, o której mowa w § 3 ust. 1 statutu ABW, stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 73 Prezesa RM z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie nadania statutu ABW (M.P. nr 26, poz. 432 z późn. zm.) oraz zajmuje stanowisko służbowe, o którym mowa w § 1 ust. 1 zarządzenia nr 52, to zarzut braku uprawnień Dyrektora Biura Kadr nie znajduje uzasadnienia. Pismem z dnia 30 sierpnia 2012 r. P. B., reprezentowany przez pełnomocnika adw. D. J., złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozkaz personalny Szefa ABW z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], wnosząc o jego uchylenie w całości, zawieszenie nadanego decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności do czasu prawomocnego zakończenia przedmiotowego postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Dodatkowo skarżący wniósł o rozważenie skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego co do niezgodności: 1) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 07 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy ABW (Dz. U. z 2002 r. nr 172, poz. 1408) z art. 92 Konstytucji, poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego zawartego w art. 119 § 3 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu z dnia 24 maja 2002 r. polegające na uregulowaniu w rozporządzeniu nie tylko spraw przekazanych do uregulowania, ale nadto uregulowanie wygaśnięcia (a nie tylko przyznawania lub obniżania) dodatków funkcyjnych; 2) art. 119 § 3 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu z dnia 24 maja 2002 r. oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 07 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z art. 2 Konstytucji poprzez naruszenie zasady praw nabytych, tj. praw do dodatku funkcyjnego nabytych zgodnie z dotychczas obowiązującymi przepisami w drodze rozporządzenia. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: - art. 119 § 3 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu z dnia 24 maja 2002 r. (Dz. U. z 2010 r. nr 29, poz. 154) w zw. z art. 2, 7 i 92 Konstytucji, poprzez wydanie rozkazu personalnego w formie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej w związku z przekroczeniem przez Prezesa Rady Ministrów granic kompetencji przyznawanych mu na podstawie ww. ustawy, polegające na wydaniu rozporządzenia z dnia 16 kwietnia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2012 r., poz. 433), na podstawie którego wobec skarżącego stwierdzono wygaśniecie przysługującego mu prawa do otrzymywania dodatku do uposażenia, tytułem znajomości języka obcego; - § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 07 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy ABW (Dz. U. z 2002 r. nr 172, poz. 1408) w zw. z § 1 pkt 1 ppkt 3 zarządzenia nr 52 Szefa ABW z dnia 29 sierpnia 2007 r. (Dz. U. z 2007 r. nr 3, poz. 07) w zw. z art. 2, 7, 92 Konstytucji, poprzez wydanie rozkazu personalnego w formie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej w związku z przekroczeniem przez Dyrektora Biura Kadr ABW granic kompetencji przyznanych mu na podstawie ww. norm, polegające na wydaniu rozkazu personalnego w formie decyzji administracyjnej, stwierdzającej wygaśnięcie przysługującego skarżącemu prawa do otrzymania dodatku do uposażenia, tytułem znajomości języka obcego; 2) przepisów prawa procesowego: - art. 6 w zw. z art. 7 K.p.a., poprzez wydanie rozkazu personalnego nr [...] oraz [...] bez obowiązującej podstawy prawnej, co stanowi naruszenie zasady legalizmu; - art. 108 K.p.a., polegające na bezpodstawnym i nieuzasadnionym nadaniu wydanej w sprawie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności; - art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez bezzasadne uznanie, że rozkaz personalny nr [...] z [...] października 2009 r. stał się bezprzedmiotowy, wobec czego stwierdzono jego wygaśnięcie, a także bezzasadne przyjęcie, iż organem właściwym do wydania decyzji o jego wygaśnięciu jest Dyrektora Biura Kadr ABW. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotowy rozkaz personalny według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie narusza on prawa. Problematyka niniejszego postępowania, w świetle zarzutów skargi, sprowadzała się do oceny tego, czy Prezes Rady Ministrów, wydając rozporządzenie z dnia 16 kwietnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 433), które zmieniło przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 07 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. nr 174, poz. 1408 ze zm.), nie wyszedł poza granice upoważnienia zawartego w art. 119 ust. 3 ustawy z 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2010 r. nr 29, poz. 154 ze zm.). Strona kwestionowała bowiem istnienie delegacji ustawowej dla Prezesa Rady Ministrów do wprowadzenia przepisów o wygaszeniu prawa do dodatku za znajomość języka angielskiego. Istota sprawy związana więc była z wykładnią art. 119 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2010 r. nr 29, poz. 154 ze zm.). Zgodnie z treścią wyżej powołanego przepisu ustawy o ABW, Prezes Rady Ministrów określi w drodze rozporządzenia, odrębnie dla każdej Agencji, wysokość dodatków, o których mowa w ust. 1, zasady ich przyznawania i obniżania, sposób ich wypłaty oraz rodzaje dodatków uzasadnionych szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby. Dla problematyki niniejszej sprawy szczególne znaczenie miało, użyte w przywołanej regulacji przez ustawodawcę, sformułowanie "zasady przyznawania". Już językowa wykładnia powyższego zwrotu prowadzi do konkluzji, że "przyznawanie" jest określeniem szerszym od sformułowania "przyznanie". "Przyznanie" oznacza bowiem tylko czynność jednorazową, polegającą na przysporzeniu danej osobie konkretnego uprawnienia. "Przyznawanie" odnosi się zaś do całokształtu regulacji związanych z istnieniem danego dodatku. Sformułowanie to zawiera w sobie odniesienie nie tylko do materii "dawania" dodatku, ale również do materii jego "zabierania". Zwrot "przyznawanie" winien być więc odczytywany jako uprawnienie Prezesa Rady Ministrów do kształtowania ogółu okoliczności związanych z posiadaniem przez funkcjonariusza konkretnego dodatku. Omawiane sformułowanie zawiera bowiem w sobie również uprawnienie do ukształtowania zasad cofania dodatków. W świetle powyższego, w sytuacji gdy dla wyjaśnienia znaczenia treści art. 119 ust. 3 ustawy z 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2010 r. nr 29, poz. 154 ze zm.) wystarczająca jest wykładnia językowa, brak jest przesłanek uzasadniających, a wręcz uprawniających, do dokonywania dalej idących wykładni. Zgodnie bowiem z zasadami prawodawstwa, jeśli zachodzi możliwość zastosowania wykładni językowej, to jest to równoznaczne z tym, że dany przepis poddawany takiej wykładni jest jasny i czytelny, a zawarta w nim wola ustawodawcy, nie musi być domniemywana. W takiej sytuacji, tworzenie dalej idących wykładni, mogłoby doprowadzić do zniekształcenia woli prawodawcy, wyrażonej w ustawie, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do działań contra legem. Wobec wyżej przedstawionych wywodów, jako nietrafne jawią się więc zarzuty skargi, sprowadzające się do twierdzenia, że Prezes Rady Ministrów, wydając rozporządzenie z dnia 16 kwietnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 433), które zmieniło przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 07 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. nr 174, poz. 1408 ze zm.), przekroczył delegację ustawową, wynikającą z przepisu art. 119 ust. 3 ustawy z 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2010 r. nr 29, poz. 154 ze zm.). Stąd też zbędnym było zwracanie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym zgodności omawianych przepisów z ustawą zasadniczą. Tutejszy Sąd rozpoznając sprawę nie miał bowiem wątpliwości co do konstytucyjności spornych regulacji prawnych. Na marginesie podkreślenia wymaga okoliczność, że bez wpływu na poprawność zaprezentowanej wykładni językowej pozostaje opinia Rządowego Centrum Legislacyjnego, powołana w skardze. Nie ma ona bowiem mocy wiążącej ani dla organu, ani dla Sądu Administracyjnego. Nadto, przy orzekaniu zakres zainteresowania zarówno organu, jak i Sądu, ogranicza się do przepisów obowiązującego prawa. Opinie dotyczące aktów prawnych, czy też projektów regulacji prawnych nie wpływają zaś na sposób rozumienia aktualnego prawa. Za niezasadne należało też uznać zarzuty skargi, co do braku kompetencji Dyrektora Biura Kadr ABW do wydania rozkazu personalnego o stwierdzeniu wygaśnięcia rozkazu personalnego przyznającego funkcjonariuszowi dodatek za znajomość języka angielskiego. Dyrektor Biura Kadr ABW działał na podstawie umocowania zawartego w paragrafie 1 ust. 1 pkt 2 zarządzenia nr 52 Szefa ABW z dnia 29 sierpnia 2007 r. w sprawie właściwości przełożonych w niektórych sprawach osobowych. Zgodnie z powyższą regulacją, Szef ABW upoważnił Dyrektora Biura Kadr ABW do podejmowania decyzji w sprawach przyznawania, podwyższania, obniżania, zawieszania oraz potrącania wypłaty uposażenia zasadniczego lub dodatków do uposażenia. Omawiany przepis zarządzenia nr 52 Szefa ABW, podobnie jak art. 119 § 3 ustawy o ABW, używa również zwrotu "przyznawania". Stąd, kierując się wykładnią językową tego zwrotu należało uznać, że Dyrektor Biura Kadr ABW posiadał umocowanie także do podejmowania decyzji w sprawach cofania dodatków do uposażenia. Odnośnie tej problematyki aktualne pozostają wywody niniejszego uzasadnienia, dotyczące rozumienia art. 119 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2010 r. nr 29, poz. 154 ze zm.). Za chybione uznać należało również wywody skargi, że uprawnienie do dodatku za znajomość języka obcego nosi cechy prawa nabytego. Twierdzeniom takim przeczy sformułowanie użyte w art. 119 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2010 r. nr 29, poz. 154 ze zm.). W przepisie tym ustawodawca dopuścił bowiem możliwość m.in. obniżania dodatków do uposażenia. Stąd więc, skoro akt prawny, regulujący kwestię dodatków do uposażenia, przewiduje możliwość ich obniżania, to jest to równoznaczne z tym, że dodatki takie nie mogą być skutecznie traktowane jako prawa nabyte. Oceniając przedmiotowy zarzut skargi, nie sposób także pominąć omawianego już sformułowania, użytego w art. 119 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2010 r. nr 29, poz. 154 ze zm.), "zasady przyznawania". W świetle zaś zaprezentowanej w niniejszym uzasadnieniu wykładni językowej powyższego zwrotu, prowadzącej do przyjęcia, że ustawodawca dopuścił również możliwość cofania dodatków do uposażenia, twierdzenia skargi o istnieniu prawa nabytego jawią się jako nietrafne. Podnieść także należy, że istnienia prawa nabytego nie sposób skutecznie wywodzić z twierdzenia, że dodatek za znajomość języka angielskiego został stronie przyznany bezterminowo. Jak już bowiem podniesiono wyżej, ustawodawca dopuścił m.in. możliwość zmiany wysokości danego dodatku. Stąd więc, brak jest przesłanek umożliwiających potraktowanie spornego dodatku jako bezterminowego. Konkretny dodatek przysługuje bowiem funkcjonariuszowi jedynie do czasu wydania kolejnego rozkazu personalnego, regulującego uprawnienia do danego dodatku. Rozpoznając niniejszą sprawę tutejszy Sąd nie podzielił też twierdzeń skargi, iż organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania. W świetle brzmienia rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 433), które zmieniło przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 07 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. nr 174, poz. 1408 ze zm.), skarżone rozstrzygnięcie ma charakter deklaratoryjny. Wygaszenie spornego uprawnienia nastąpiło bowiem z mocy samego prawa. Stąd zaś, skoro przy wydawaniu decyzji deklaratoryjnej organ nie był zobowiązany do prowadzenia postępowania dowodowego, to tym samym, nie mógł dopuścić się zarzucanych naruszeń procedury. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze oraz uznając iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). ----------------------- 5