II SA/Wa 1784/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), , Protokolant specjalista Monika Gieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2025 r. sprawy ze skargi E.K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie unieważnienia wyborów na sołtysa i do rady sołeckiej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Rady Gminy [...] na rzecz skarżącej E.K. kwotę 797 (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchwałą z dnia [...] września 2024 r. nr [...] Rada Gminy [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 18a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 609 ze zm.) oraz § 14 ust. 1 i 5 Statutu Sołectwa [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. z dnia 27.07.2023 r., poz. 5172), w § 1 stwierdziła nieważność wyborów na sołtysa i do rady sołeckiej Sołectwa [...], przeprowadzonych w dniu 6 września 2024 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Rada Gminy podała, że mieszkańcy wsi [...] w piśmie z dnia 13 września 2024 r. zgłosili Wójtowi Gminy [...], że w przeprowadzonych w dniu 6 września 2024 r. wyborach sołtysa brał udział mężczyzna niebędący mieszkańcem wsi [...]. Ponadto mężczyzna ten twierdził, że oddaje głos w imieniu ojca, co stanowi złamanie przepisów. Rada Gminy wyjaśniła, że zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są: w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z kolei z brzmienia § 21 ust. 1 Statutu sołectwa wynika, że do wyborów do organów sołectwa wymagana jest osobista obecność 10% mieszkańców uprawnionych do wzięcia udziału w zebraniu. W związku z powyższym, na podstawie § 14 pkt 5 Statutu Sołectwa [...], Wójt Gminy [...] złożył w dniu 20 września 2024 r. wniosek do Rady Gminy [...] o unieważnienie i ponowne przeprowadzenie wyborów w Sołectwie [...]. Wniosek swój Wójt poparł potwierdzeniem faktu nieprawidłowości, jaka została zgłoszona. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. K., zaskarżając ją w całości, zarzucając jej naruszenie prawa skarżącej do objęcia funkcji sołtysa na podstawie wyników przeprowadzonych wyborów i wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że w zebraniu w dniu 6 września 2024 r., w trakcie którego przeprowadzono wybory sołtysa, wzięło udział 57 osób. Zebranie było prawomocne, ponieważ spełniało warunki określone w statucie sołectwa. Podczas zebrania przy zatwierdzaniu listy osób uprawnionych do głosowania nikt nie kwestionował prawa wyborczego M. U.. Skarżąca, jako wieloletni sołtys, oświadczyła, że Państwo U. są rodziną powszechnie znaną, niekonfliktową, ceniącą ciszę i spokój. Państwo U. chronią swoją prywatność, ale uczestniczą w ważnych wydarzeniach wsi. Podkreśliła, że Statut sołectwa nie przewiduje żadnej weryfikacji dotyczącej spełnienia warunku bycia mieszkańcem. Skarżąca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt III SA/Kr 1621/15, w którym sąd stwierdził, że nie jest uchybieniem dopuszczenie do głosowania dodatkowej osoby, a o tym, czy dana osoba jest stałym mieszkańcem sołectwa, decyduje to, czy przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego w niej pobytu. Nie ma zaś znaczenia kryterium zameldowania, ponoszenie opłat za odpady komunalne czy też wpis do rejestru wyborców. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o dopuszczenie dowodu z dokumentów w postaci akt administracyjnych sprawy. Podkreślił, że z czynności wyjaśniających przeprowadzonych przez pracowników Urzędu Gminy w [...], w tym poczynionych w oparciu o dane z "deklaracji śmieciowej", wynika, że M. U. nie jest mieszkańcem. Co więcej, sama skarżąca będąca sołtysem od wielu lat, w trakcie wypowiedzi podczas Sesji w dniu [...] września 2024 r., wyjaśniając sytuację, stwierdziła, że nie zna M.U. (Protokół [...] Sesji Rady Gminy [...], nagranie z [...] Sesji Rady Gminy [...], cz. Ill). Tym samym, zdaniem organu, Rada Gminy [...] podejmując zaskarżoną uchwałę, zasadnie uznała, że M. U. nie jest mieszkańcem sołectwa, co było warunkiem udziału w wyborach sołtysa. W piśmie procesowym z dnia 3 marca 2025 r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreśliła, że podczas głosowania ani przewodniczący, tj. Wójt Gminy [...], ani żaden członek komisji skrutacyjnej nie zgłaszali zastrzeżeń co do uprawnień osób biorących udział w głosowaniu, w tym wobec M.U.. Również żaden z uczestniczących w zebraniu w dniu 6 września 2024 r. mieszkańców nie kwestionował uprawnień M. U. do głosowania, a sam zainteresowany nie składał oświadczenia, że głosuje za swojego ojca. Zdaniem skarżącej, dokonane przez organ ustalenie, że M. U. nie jest mieszkańcem wsi [...] zostało dokonane wyłącznie na podstawie braku zameldowania oraz treści deklaracji w sprawie odprowadzania odpadów komunalnych, co w ocenie skarżącej jest rozwiązaniem pozbawionym jakichkolwiek podstaw prawnych. Skarżąca podkreśliła, że M.U. przebywa we wsi [...] z zamiarem stałego pobytu, a więc był uprawniony do głosowania w dniu 6 września 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy w [...] z [...] września 2024 r. w sprawie stwierdzenia nieważności wyborów Sołtysa i Rady Sołeckiej we wsi [...]. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Z kolei w myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Nie jest sporne w tej sprawie i nie budzi wątpliwości Sądu, że zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Sprawy wyborów do organów jednostek podziału pomocniczego gminy mieszczą się w obszarze wykonywania zadań publicznych, o jakich mowa w art. 5 ustawy o samorządzie gminnym i wskazanym art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Ponadto, celem tworzenia jednostek pomocniczych gminy jest ich włączenie w proces zarządzania gminą, wykonywania określonych zadań powierzonych w drodze statutu (w szczególności zadań o charakterze własnym), będących realizacją zasady pomocniczości. W sprawie nie budzi również wątpliwości istnienie po stronie skarżącej interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąca jest mieszkańcem sołectwa [...], zaś w wyborach, których nieważność została stwierdzona zaskarżoną uchwałą, została wybrana na stanowisko sołtysa. Zaskarżona uchwała dotyczy zatem bezpośrednio interesu prawnego skarżącej. Z tych przyczyn należało przyjąć, że wojewódzki sąd administracyjny jest właściwy do dokonania kontroli zaskarżonej uchwały, zaś skarżąca jest uprawniona do jej zaskarżenia. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały, należy zauważyć, że zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. W myśl zaś § 21 Statutu Sołectwa [...], dla dokonania ważnego wyboru organów sołectwa na zebraniu wymagana jest osobista obecność co najmniej 10% mieszkańców uprawnionych do wzięcia udziału w zebraniu. Uprawnionymi do udziału w zebraniu są zaś (zgodnie z § 11 Statutu) mieszkańcy sołectwa posiadający czynne prawo wyborcze. Jak wynika z powyższego, warunkiem ważności wyborów sołtysa i rady sołeckiej jest, aby w wyborach brały udział wyłącznie osoby uprawnione do głosowania, które są stałymi mieszkańcami sołectwa. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 kwietnia 2025 r. sygn. akt III SA/Gd 15/25, wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), pojęcie "stałego mieszkańca" jest niezależne od kategorii zameldowania i wiąże się tylko i wyłącznie z faktycznym zamieszkiwaniem w danym miejscu, w tym przypadku na terenie danego sołectwa z zamiarem stałego tam przebywania. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie przewidują konieczności zameldowania na stałe na terenie sołectwa w celu korzystania z praw wyborczych, uznając za wystarczające stałe zamieszkiwanie na obszarze sołectwa. Z powyższego wynika zatem po pierwsze, że brak zameldowania nie pozbawia automatycznie osoby stale zamieszkującej sołectwo statusu osoby, która może uczestniczyć w zebraniu wiejskim. Po drugie, dane z ewidencji ludności mogą być pomocne w ustalaniu charakteru pobytu osoby na terenie sołectwa, ale nie przesądzają one jednak o tych uprawnieniach. Nie można bowiem wykluczyć, że dane o zameldowaniu, które ma przecież charakter ewidencyjny, nie odzwierciedlają już od dłuższego czasu i nie pokrywają się z miejscem, gdzie osoba rzeczywiście przebywa i realizuje swoje potrzeby życiowe. Możliwa jest więc też sytuacja przeciwna, to jest gdy posiada się w dalszym ciągu zameldowanie w danej miejscowości, lecz faktycznie się w niej nie zamieszkuje w rozumieniu posiadania tam swojego centrum życiowego. Sądy administracyjne podkreślały w swoich orzeczeniach (np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2022 r. sygn. akt II GW 3/22), że o zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem aktywności życiowej danej dorosłej osoby fizycznej. Przez zamiar stałego pobytu należy rozumieć koncentrowanie wszystkich swoich spraw w danym miejscu, gdzie złożone w tym zakresie oświadczenie woli co do posiadanego miejsca zamieszkania powinno znajdować zauważalne i obiektywnie sprawdzalne odzwierciedlenie w okolicznościach faktycznych, wskazujących na rzeczywisty zamiar zamieszkiwania w określonym miejscu. W konsekwencji, aby uznać, że w wyborach sołtysa oraz członków rady sołeckiej brały udział osoby nieuprawnione, co skutkuje nieważnością takich wyborów, konieczne jest w ustalenie przez radę gminy w sposób niebudzący wątpliwości, że konkretna osoba, która wzięła udział w głosowaniu, nie zamieszkuje na obszarze sołectwa, tj. nie przebywa tam z zamiarem stałego pobytu i nie koncentruje tam swojej aktywności życiowej. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 2025 r. sygn. akt III OSK 835/24, rada gminy nie może unieważnić wyborów w jednostce pomocniczej bez udowodnienia, że zostały złamane przepisy prawa powszechnie obowiązującego określającego przesłanki ważności wyborów, bowiem to prowadziłoby do naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i zasady praworządności (art. 7 Konstytucji), a także do naruszenia art. 35 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w tej części, w jakim wybór sołtysa powierza mieszkańcom gminy. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie spełnia gwarancji rzetelnego przedstawienia przez organ racji, które legły u podstaw rozstrzygnięcia. Zaskarżona uchwała, jako akt władczy organu gminy, powinna spełniać wymogi prawidłowego rozstrzygnięcia i uzasadnienia wskazującego przebieg dokonanej przez organ oceny faktów i dowodów je potwierdzających, które w świetle przesłanek materialnoprawnych stanowią powód i sposób rozstrzygnięcia sprawy w sposób pozytywny lub negatywny. Konieczność prawidłowego uzasadnienia uchwały można wyprowadzić z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. W świetle tych zasad, działanie organu administracji publicznej, które wprawdzie mieści się w jego prawem przewidzianych kompetencjach, ale noszące znamiona władczego, arbitralnego działania, skierowanego do skonkretyzowanego podmiotu, przy zastosowaniu w drodze analogia legis art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), prowadzi do wniosku, że zaskarżona uchwała powinna zawierać stosowne rozstrzygnięcie i uzasadnienie. Stanowisko to potwierdzają poglądy judykatury (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 843/19). Tymczasem z lakonicznego uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, jakie okoliczności organ wziął pod uwagę, na podstawie jakich dowodów ustalił stan faktyczny sprawy i wreszcie jaka była zasadnicza przyczyna wydanego rozstrzygnięcia. Rada Gminy wskazała jedynie, że w wyborach brał udział mężczyzna niebędący mieszkańcem wsi [...], który twierdzi, że oddaje głos w imieniu ojca. Organ nie wyjaśnił natomiast, o którego konkretnie z głosujących w wyborach w dniu 6 września 2024 r. chodzi. Nie podała, na podstawie jakich dokumentów ustalił, że ów bliżej niesprecyzowany mężczyzna nie jest mieszkańcem wsi [...] oraz że wziął udział w wyborach w imieniu swojego ojca. W istocie zatem nie wiadomo, czy przyczyną stwierdzenia nieważności wyborów było oddanie głosu przez osobę nieuprawnioną (niebędącą mieszkańcem sołectwa), czy też oddanie głosu przez przedstawiciela (a więc z domniemanym naruszeniem zasady bezpośredniości wyborów). Wskazane wady uzasadnienia zaskarżonej uchwały skutkują tym, że nie poddaje się ona kontroli sądowej, bowiem sąd, oceniając jej legalność, musi opierać się przed wszystkim na jej treści, a w szczególności na uzasadnieniu, które powinno wyjaśniać w sposób precyzyjny motywy, którymi kierował się organ, wydając zaskarżony akt. Analiza całości akt sprawy, w tym również stanowiska skarżącej oraz odpowiedzi na skargę pozwala na przyjęcie, że osobą, która zdaniem Rady Gminy w [...] wzięła udział w wyborach, pomimo że nie była mieszkańcem wsi, był M. U.. Fakt niezamieszkiwania przez M. U. na terenie wsi [...] organ ustalił na podstawie danych meldunkowych oraz deklaracji o odbiorze odpadów. Należy jednak podkreślić, że wskazane powyżej okoliczności powinny zostać uwzględnione i wyjaśnione przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Kontroli Sądu w tej sprawie podlega bowiem wyłącznie uchwała z dnia [...] września 2024 r. nie zaś inne zgromadzone przez organ dokumenty i stanowisko wyrażone dopiero w odpowiedzi na skargę. Niezależnie jednak od powyższego, w ocenie Sądu, ustalenie przez organ kluczowej z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności, tj. faktu stałego zamieszkiwania przez M. U. na obszarze sołectwa, jako dotyczące jednego z fundamentalnych praw obywatelskich, tj. czynnego prawa wyborczego do organu jednostki samorządu terytorialnego, powinno zostać dokonane przez organ w sposób staranny i niebudzący wątpliwości. Jak wyżej wskazano, okoliczność, gdzie osoba głosująca jest zameldowana, nie może mieć decydującego znaczenia dla ustalenia miejsca jej stałego zamieszkiwania w rozumieniu art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Sądu, również sama treść deklaracji w sprawie odpadów komunalnych nie może być uznana za przesądzającą o niezamieszkiwaniu przez M. U. na terenie sołectwa. Po pierwsze, deklaracja ta dotyczy tylko jednej konkretnej nieruchomości (ewentualne niezamieszkiwanie przez M. U. w tej nieruchomości nie oznacza samo w sobie, że nie zamieszkuje on w innym miejscu na terenie sołectwa). Po drugie, w deklaracji tej wskazane zostało, że w nieruchomości zamieszkują dwie osoby, które jednak nie zostały wymienione z imienia i nazwiska. Sąd uznaje zatem, że ten dokument nie jest wystarczający do stwierdzenia, iż M.U. nie jest stałym mieszkańcem sołectwa w rozumieniu art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Z tych wszystkich przyczyn Sąd uznał, że Rada Gminy [...], podejmując zaskarżoną uchwałę, naruszyła prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w pkt 1 sentencji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. O kosztach w pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 200 w. zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę składa się wynagrodzenie jej pełnomocnika procesowego (480 zł), zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.), wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 300 zł oraz 17 zł uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.