II SA/Wa 1785/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Sławomir Fularski, Ewa Grochowska – Jung (sprawozdawca), Protokolant ref. staż. Aleksandra Olczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] sierpnia 2012 r., nr [...], na podstawie art. 8 ust. 2 oraz art. 71 ust. 1 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. nr 69, poz. 415 z późn. zm.); art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kpa (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz.1071 r. z późn. zm.); art. 61. ust. 2 oraz art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30 kwietnia 2004 r. z późn. zm.), a także § 2 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 18 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego (Dz. U. z 2009 r. nr 136, poz.1118 z późn. zm.) w związku z art. 11 art. 12 ust. 1 i art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z 16 września 2009 r., dotyczącego wykonania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 (...) (Dz. Urz. UE L 284 z 30 października 2009 r. z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania D. K. od Decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] z [...] lipca 2012 r., znak: [...] , w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W dniu [...] stycznia 2012 r. D. K. (dalej jako skarżący), zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] (PUP). [...] stycznia 2012 r. wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na zasadach określonych przepisami koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W aktach sprawy znajdowało się, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, oświadczenie dotyczące sytuacji życiowej skarżącego w trakcie zatrudnienia za granicą oraz dokumenty od brytyjskiego pracodawcy w celu uzyskania urzędowego potwierdzenia okresów jego ostatniego ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek w [...] ([...]). W dniu [...] stycznia 2012 r. WUP wystąpił do brytyjskiej instytucji o wystawienie ww. dokumentu, natomiast w dniu [...] stycznia 2012 r. Marszałek Województwa [...] zawiesił prowadzone postępowanie administracyjne do czasu otrzymania urzędowego dokumentu. W dniu [...] maja 2012 r. do WUP wpłynął dokument [...], który potwierdził okres ubezpieczenia z tytułu zatrudnienia skarżącego w [...] od [...] grudnia 2007 r. do [...] stycznia 2012 r. W dniu [...] maja 2012 r. Marszałek Województwa [...] podjął zawieszone z urzędu postępowanie administracyjne. W dniu [...] lipca 2012 r. Marszałek Województwa [...] wydał decyzję nr [...] znak [...] o odmowie przyznania D. K. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu wskazano, że nie spełnia on ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, a także nie może on zostać uznany za pracownika, który podczas pracy za granicą posiadał miejsce zamieszkania w Polsce. Od ww. decyzji skarżący wniósł odwołanie w ustawowym terminie. W uzasadnieniu odwołania skarżący informował, że przez cały czas pobytu za granicą, jego ośrodek interesów koncentrował się w Polsce, gdzie przebywała i nadal przebywa jego córka, na której utrzymanie co miesiąc łoży alimenty, ponadto posiada on mieszkanie własnościowe, które utrzymuje. W dalszej kolejności podał, że przyjeżdża do kraju dwa, trzy razy do roku na okres dwóch i trzech tygodni, gdyż tyle urlopu miał wskazane w kontrakcie z [...] pracodawcą. Poinformował, iż nie podlegał obowiązkowi podatkowemu w Polsce od dochodów uzyskanych za granicą, "gdyż obowiązek ten w celu uniknięcia podwójnego opodatkowania został zniesiony w roku w którym wyjechał do [...]". Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r., utrzymującej w mocy decyzję Marszałka Województwa [...], wskazał, iż ostatni okres ubezpieczenia skarżący spełnił na terytorium [...], zaś zgodnie z art. 61 ust. 2 rozporządzenia 883/2004, okres ten nie może być, co do zasady, uwzględniony przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski. Organ wskazał wyjątek od powyższej zasady wprowadzony art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 (Dz. Urz. UE L 166 z 30 kwietnia 2004 r. z późn. zm.), zgodnie z którym bezrobotny, który w okresie swojego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek zamieszkiwał w innym państwie członkowskim niż państwo wykonania pracy, i który nadal mieszka w tym państwie lub powróci do tego państwa, pozostaje w dyspozycji służb zatrudnienia państwa zamieszkania oraz korzystania ze świadczeń zgodnie z ustawodawstwem tego państwa tak, jakby był tam ostatnio zatrudniony. Natomiast zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 (Dz. Urz. UE L 284 z 30 października 2009 r. z późn. zm.), przy ustalaniu miejsca zamieszkania danej osoby należy porównać czas trwania i ciągłość pobytu danej osoby w obu państwach, a także dokonać analizy sytuacji osobistej tej osoby, na którą składają się: charakter i specyfika jej pracy, jej więzi rodzinne, prowadzenie jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym, jej sytuacja mieszkaniowa oraz państwo, w którym dana osoba uważna jest za rezydenta dla celów podatkowych. Zgodnie z art. 11 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, dopiero w przypadku, gdy ww. kryteria nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie miejsca zamieszkania danej osoby, należy brać pod uwagę zamiar tej osoby oraz cel jej wyjazdu do innego państwa. Dodatkowo, zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. nr 69, poz. 415 z późn. zm.), prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w PUP był zatrudniony lub ubezpieczony łącznie przez co najmniej 365 dni. W myśl art. 61 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 (Dz. Urz. UE L 166 z 30 kwietnia 2004 r. z późn. zm.), uwzględnienie przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski okresów ubezpieczeń społecznych przez skarżącego na obszarze [...] jest możliwe tylko pod warunkiem spełnienia przez niego ostatniego okresu ubezpieczenia w Polsce albo zastosowania wobec niego przepisu art. 65 ust. 2 i 5 ww. rozporządzenia. Skarżący nie może być uznany za osobę posiadającą miejsce zamieszkania w Polsce, ponieważ pracuje na terytorium [...], zatem nie może zostać objęty postanowieniami preferencyjnego przepisu art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 (Dz. Urz. UE L 166 z 30 kwietnia 2004 r. z późn. zm.). W ocenie organu nie udokumentował on, żadnych spełnionych na terytorium Polski w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w PUP okresów uprawniających do zasiłku dla bezrobotnych w rozumieniu art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a więc nie jest możliwe przyznanie mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi D. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, twierdząc, że została wadliwie wydana. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka, co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Badana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie. Mimo obszernego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, decyzja ta, jak i decyzja organu I instancji zawierają wady dotyczące oceny materiału dowodowego oraz braki co do wyjaśnienia istotnych dla niniejszej sprawy okoliczności. W tym zakresie oba organy naruszyły przepisy art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa w sposób, który miał wpływ na rozstrzygnięcie istoty sprawy, co z kolei musiało skutkować uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarówno zaskarżonej, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji. Analizując przepisy art. 61 ust. 2 i art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004, a zwłaszcza tego ostatniego przepisu, Minister Pracy i Polityki Społecznej trafnie wywodzi, iż prawidłowe rozstrzygnięcie niniejszej sprawy polega na ustaleniu, czy skarżący może być traktowany jako osoba mająca statut zamieszkującego w Polsce podczas świadczenia pracy w [...]. Jednakże zebrany w sprawie materiał dowodowy, jak i jego ocena dokonana przez organ nie jest prawidłowa. Na wstępie organy obu instancji winny wziąć pod uwagę, wskazane przez skarżącego w oświadczeniu z dnia [...] stycznia 2012 r., cel wyjazdu – uzyskania środków finansowych. Dopiero potem organ winien dokonać oceny różnych działań i zachowań skarżącego oraz okoliczności towarzyszących świadczeniu pracy, która to ocena powinna zmierzać do rozstrzygnięcia kwestii, czy skarżący może być traktowany jako osoba mająca status zamieszkującej w Polsce podczas świadczenia pracy w [...]. Zważywszy na długoletni pobyt skarżącego w [...] powyższa sprawa wymaga dogłębnego i wszechstronnego rozpatrzenia i ocenienia wszelkich aspektów sprawy. Należy zatem dokładnie ustalić jaką pracę skarżący tam wykonywał, czy charakter tej pracy umożliwiał częste wyjazdy poza miejsce świadczenia pracy, w tym do Polski. Czy praca ta łączyła się z zapewnieniem przez pracodawcę mieszkania i utrzymania. Co skarżący robił z zarobionymi pieniędzmi, czy przeznaczał je na jakieś cele w Polsce, łączące się z dalszym jego pobytem w Polsce po zakończeniu pracy w [...], czy też czynił jakieś inwestycje w [...], mogące świadczyć o zamiarze zamieszkania tam na stałe, albo zamieszkania w innym kraju. Swoją tezę, iż centrum interesów życiowych skarżącego była [...], zaś przyjeżdżając do Polski zmienił on tylko miejsce zamieszkania, organ buduje nie na dogłębnej analizie wszystkich aspektów sprawy, traktowanych kompleksowo, ale jedynie na wybranych aspektach sprawy, traktowanych jako poszczególne hasła, bez wszechstronnego i dogłębnego wyjaśnienia istoty sprawy. Na przykład okoliczność posiadania nowego mieszkania w Polsce oraz pozostawienie w Polsce małoletniej córki, na której utrzymanie łożył, organ traktuje jako okoliczność, która nie wpływa na określenie miejsca jego pobytu. Argumentacja taka jest błędna. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zakup mieszkania w Polsce wskazuje, wbrew twierdzeniom organu, na ugruntowany zamiar pobytu w Polsce skarżącego i polepszenia sobie i małoletniej córce warunków tego pobytu. Należy zatem uznać, że praca w [...] stanowiła dla skarżącego jedynie środek do realizacji powyższego celu. Także nie należy przeceniać okoliczności długotrwałego pobytu skarżącego w [...]. Istotnie taki okres może wskazywać na zamiar stałego pobytu w tym kraju zwłaszcza, iż skarżący legitymował się umową o pracę zawartą na czas nieokreślony. Jednakże okoliczność ta powinna być oceniana nie w oderwaniu od innych okoliczności, ale łącznie z nimi i łącznie z kluczowym zagadnieniem – po co skarżący pojechał do [...], na jaki cel gromadził zarobione w [...] pieniądze i jaką pracę wykonywał. W oderwaniu od motywacji skarżącego wszelkie ustalenia są chybione. Nie może także stanowić miarodajnej przesłanki dla oceny istoty sprawy fakt opłacania przez skarżącego podatków w [...]. Okoliczność ta nie może w żaden sposób rzutować na ocenę, czy skarżącego należy traktować jako osobę mającą stałe zamieszkanie w Polsce, mimo wykonywania przez niego pracy w innym kraju. Natomiast oczywiste jest, iż skarżącemu wygodniej było opłacać podatki w kraju uzyskiwania przychodu, korzystając z zasady unikania podwójnego opodatkowania, niż w Polsce, gdzie przebywał na krótkich urlopach wypoczynkowych. Mając powyższe na uwadze, należy uznać, że zebrany przez oba organy materiał dowodowy wymaga zatem uzupełnienia we wskazanych wyżej kierunkach. Po zgromadzeniu materiału dowodowego organ powinien dokonać wszechstronnej i kompleksowej jego oceny ze szczególnym uwzględnieniem rzeczywistego zamiaru skarżącego, co do miejsca zamieszkania, zgodnie ze wskazanymi wyżej wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wskazując na wyżej opisane uchybienia organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późń. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.